Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1580/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. i K. S., zw. dalej skarżącymi, na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr..., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę.
W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, o umarzeniu postępowanie w sprawie budowy wiaty magazynowej prowadzonej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu. W stosunku do obiektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja wydano pozwolenie na budowę w dniu 17 czerwca 2008 r. oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w dniu 16 kwietnia 2013 r. Obie te decyzje pozostają w obrocie prawnym.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie powstał do rozstrzygnięcia problem czy prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, jest dopuszczalne w stosunku do obiektu, który uzyskał ostateczne, pozostające w obiegu prawnym pozwolenie na użytkowanie (decyzja z dnia 16 kwietnia 2013 r., znak...).
Sąd I instancji przychylił się do poglądu, że w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie całego budynku, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11, z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA).
Wywiódł, że przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., jest bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem Sądu, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, albowiem brak jest możliwości prowadzenia postępowania w ramach którego dokonywana jest weryfikacja procesu inwestycyjnego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt architektoniczny, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one zarówno niezasadne jak i bezprzedmiotowe.
Sąd podzielił stanowisko WINB zgodnie z którym, montaż w ścianie bramy wjazdowej, okien oraz drzwi, nie stanowił istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ nie dotyczył on charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, a także nie zmienił kubatury przedmiotowego obiektu, w rozumieniu § 3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nietrafne, w ocenie Sadu, są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie mającym wpływ na uprawnienia skarżących. W omawianej sprawie zarówno organ I instancji (pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r.), jak i organ II (pismem z dnia 31 lipca 2013 r.) przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomiły strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych w sprawie dowodów, również tych jakie znajdowały się w aktach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, które zostały dołączone przez organ powiatowy do akt niniejszego postępowania.
Na marginesie Sąd zaznaczył, że organ orzekający jest uprawniony także do podjęcia działań z urzędu zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie, w przypadku, gdy dojdzie do wniosku, że zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd podzielił również opinię, że do czasu zakończenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie powinno się wydawać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu, nie zmienia to jednak faktu, że w realiach niniejszej sprawy taka decyzja pozostaje w obrocie prawnym, co powoduje, że dalsze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.
Końcowo Sąd wskazał, że ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym, czego skarżący mają świadomość, gdyż wnieśli do Sądu Rejonowego w C. pozew o ochronę własności.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 36a ust. 1, ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zmiana charakteru budowanego obiektu z wiaty na budynek posiadający murowane ściany, zmiana wymiarów ścian (w odniesieniu do ściany południowo-wschodniej o 17 cm, północno-wschodniej o 28 cm), a tym samym zmiana kubatury budynku, zamontowanie w jednej ze ścian otworu okiennego, drzwi oraz bramy wjazdowej, przesunięcia i zwiększenia otworu wjazdu o 69 cm, a w ścianie południowo-wschodniej o 67 cm i 13 cm nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z:
- - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo braku zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na którą powołuje się organ II instancji, tj. bezprzedmiotowości postępowania w całości,
- - art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 i 124 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie ww. decyzji organu II instancji, pomimo braku uchylenia przez niego decyzji organu I instancji z dnia 2 maja 2013 r., podczas gdy:
- - organ ten nie wydał postanowienia dowodowego w przedmiocie włączenia do akt sprawy protokołu pokontrolnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sporządzonego w związku z kontrolą mającą miejsce na terenie budowy magazynu w postępowaniu o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu, a także z opinii technicznej i ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonych również na potrzeby ww. postępowania, w którym skarżący nie posiadali statusu stron (nie zostały one, w trybie przewidzianym przez normy kodeksu postępowania administracyjnego załączone do akt sprawy), tym samym organ I instancji nie zapewnił skarżącym możliwości wypowiedzenia się, co do poczynionych w oparciu o powyższe ustaleń,
- - organ, pomimo usprawiedliwionej nieobecności pełnomocnika skarżących na oględzinach budynku w dniu 23 października 2012 r. i złożonego wniosku o powtórzenie czynności, nie uwzględnił go, przez co skarżący zostali pozbawieni możliwości wzięcia czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu,
- - art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie ww. decyzji organu II instancji, pomimo błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. nieznajdującego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności błędnego ustalenia, że dokonane przez inwestora zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie noszą znamion zmian istotnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia art. 36a ust. 1, ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zmiana charakteru budowanego obiektu z wiaty na budynek posiadający ściany murowane, zmiana kubatury budynku, zamontowanie w jednej ze ścian otworu okiennego, drzwi oraz bramy wjazdowej, przesunięcia i zwiększenia otworu wjazdu nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Na wstępie przypomnieć należy, że sprawa oceny charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zajął stanowisko wydając wyrok w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1026/08.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że zarówno organy administracji, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał.
Oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach w których się pojawia i nie może być co do zasady ponownie badana.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, sygn. akt II OSK 1008/09, z dnia 30 czerwca 2010 r. przesądził po pierwsze, że obiekt będący przedmiotem sporu budowany był w zgodzie z pozwoleniem na budowę, po drugie, że pozwolenie dotyczyło budynku gospodarczego o przeznaczeniu magazynowym. Zdaniem Sądu, obiekt ten powinno się określać jako budynek magazynowy a nie wiatę, a jego funkcją ma być funkcja magazynowa.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując taki stan sprawy uznał, że po pierwsze jest to budynek gospodarczy, po drugie, że pozwolenie na budowę było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście stawianie zarzutu naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego dotyczącego zmiany rodzaju zabudowy z wiaty na budynek gospodarczy, co miałoby stanowić istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, nie mogło się ostać ponieważ kwestię tę ocenił już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, sygn. akt II OSK 1008/09.
Dodać należy, że w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku organy nadzoru budowlanego stwierdziły wprawdzie pewne odstępstwa od pozwolenia na budowę, jednakże odstępstwa te dotyczyły kwestii związanych z ukształtowaniem połaci dachu, jak i dodatkowym wybudowaniem ścianki pełnej, co w ocenie organu nie zmieniało charakteru tego budynku i nie stanowiło istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budynku. Zasadnie zatem decyzja stwierdzająca, że budynek może zostać dopuszczony została przez Sąd I instancji oceniona jako decyzja kształtująca stan prawny i faktyczny tego budynku w sposób, jaki wynika z tej decyzji. Bez ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować jej ustaleń. Z tego też powodu zarzut naruszenia art. 36a ust. 1, ust. 5 Prawa budowlanego nie był usprawiedliwiony, a co za tym idzie nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy.
W konsekwencji powyższych ustaleń zarzuty naruszeń prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji nie mogły okazać się usprawiedliwione, ponieważ postawione zostały jako następstwo zarzutu naruszenia prawa materialnego, który nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony, a w związku z tym nie mógł okazać się skuteczny zarzut dotyczący ww. przepisów prawa procesowego.
Podobnie nie można było uznać, że skuteczny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 i 124 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 2 k.p.a., związany z pozbawieniem skarżących możliwości wzięcia czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, gdyż nie brali oni udziału w odrębnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku. Wskazać należy, że akta tego postępowania zostały dołączone do akt obecnie rozpoznawanej sprawy głównej, a skarżący zapoznawali się z dokumentami w nich zawartymi i mogli wyrażać swoje stanowisko w tej sprawie, czego jednak nie uczynili. Wobec powyższego, należy uznać, że skarżący z dowodami się zapoznali, zatem nie okazał się skuteczny zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania.
Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.