Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II Sa/Ke 499/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2004 r. znak: [...], odmawiającą wydania decyzji o rozbiórce murów betonowych usytuowanych na działce nr ewid. [...] oraz na drodze wewnętrznej dojazdowej o nr ewid. [...], wybudowanych przez R. K. - z uwagi na brak podstaw prawnych do jej wydania.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych murów betonowych i bram na działce nr ewid. [...] oraz na drodze wewnętrznej dojazdowej o nr ewid. [...] na skutek licznych interwencji K. M. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2004 r. oględziny wykazały, że sporny mur o długości 2,80 m i wysokości 1,30 m - 1,35 m stanowi ogrodzenie pomiędzy posesjami K. M. i R. K., i jak wynika ze szkicu, będącego załącznikiem do protokołu oględzin nie znajduje się na drodze, jak twierdzi K. M. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowa ogrodzeń pomiędzy dwoma działkami stanowiącymi prywatną własność, jak również ogrodzenie wewnątrz tej samej działki, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, niezależnie od konstrukcji i użytego materiału budowlanego, jeżeli jego wysokość nie przekracza 2,20 m. A zatem ogrodzenie pomiędzy działkami stron nie podlega nadzorowi organów budowlanych i w związku z tym brak jest podstaw do podejmowania działań w sprawie niniejszej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Natomiast sprawa spornego muru ogrodzeniowego na działce nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, dojazdową do przyległych nieruchomości, nie będącej drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych była przedmiotem postępowania, które zostało umorzone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1995 r., gdyż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. budowa ogrodzenia na działce i pomiędzy działkami nie wymaga pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. K. M. zarzuciła organowi naruszenie "przepisów prawa budowlanego, prawa cywilnego i innych". Zarzuciła, że organ odwoławczy oparł się na "relacjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez faktycznego zbadania sprawy", Podniosła, że podjęta w 1993 r. budowa muru na podwórku uniemożliwia korzystanie przez nią z budynków gospodarczych, szamba, oraz hydrantu. Zdaniem skarżącej "mur nie jest ogrodzeniem, a droga [...] jest drogą gminną".
W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, iż zaskarżona że nie naruszała prawa, stąd też na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.
W ocenie Sądu I instancji, do nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726), która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r., tylko budowa ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 7). Od dnia 24 grudnia 1997 r. już żadne ogrodzenia nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Bezspornym w sprawie faktem, wynikającym z pomiarów dokonanych na oględzinach było, że sporny mur o długości 2,80 m ma wysokość 1,30 m - 1,35 m i nie znajduje się na drodze lecz wewnątrz działki nr [...], która stanowi współwłasność skarżącej i R. K. Zdaniem Sądu, sporne ogrodzenie znajdujące się na działce nr ewid. [...] ze względu na okres jego budowy oraz usytuowanie (wewnątrz działki) bez względu na jego wysokość, nie wymagało zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia właściwemu organowi.
Dlatego należało podzielić stanowisko organu, iż w sprawie nie ma podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Również usytuowanie ogrodzenia od strony działki nr [...], która nie jest uwidoczniona w ewidencji gruntów jako droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a która jest jedynie wykorzystywana jako droga dojazdowa i ciąg pieszy przez właścicieli nieruchomości do niej przyległych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto w sprawie ogrodzeń było prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało umorzone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1995 r., gdyż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. budowa ogrodzenia na działce i pomiędzy działkami nie wymaga pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła K. M., reprezentowana przez adwokata W. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata. W skardze zawarto również wniosek o zwolnienie strony skarżącej od wpisu należnego z tytułu skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 47 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez niedoręczenie skarżącej odpisów pism wniesionych przez stronę przeciwną, co uniemożliwiło skarżącej odniesienia się do tych pism i powołania dowodów. Skarżąca zapoznała się z tymi dowodami dopiero po wyroku, co miało w jej ocenie wpływ na wyjaśnienie sprawy,
- 2. art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci decyzji ostatecznej z [...] marca 1995 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w sprawie przedmiotowego muru oraz całych akt tego postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia istotnej wątpliwości czy mur (bez kraty), był wybudowany od strony drogi gminnej, na co wskazywałoby wydane pozwolenie budowlane na ten obiekt budowlany oraz w/w decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że początkowo był wybudowany mur, który stanowił obiekt budowlany - co wynikało z pozwolenia budowlanego, a następnie został przekształcony w ogrodzenie betonowe z wmurowaną na stałe kratą, przegradzające drogę gminną. Gmina jest zarządcą tej drogi i ponosi koszty jej utrzymania, budowy nawierzchni i murów oporowych. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji pomimo nie zgłoszenia formalnego wniosku dowodowego, w tym względzie, miał obowiązek dopuścić dowód z urzędu w/w dokumentów w celu wyjaśnienia tej istotnej wątpliwości.
Skarga kasacyjna oparta została również o zarzut naruszenia prawa materialnego przez:
- 3. niezastosowanie przepisu § 19 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. polegające na przyjęciu, że pozwolenia na budowę nie wymaga mur lub ogrodzenie stałe od strony drogi (ulicy) i placu publicznego oraz od innych miejsc publicznych. W ocenie skarżącej, mur został wybudowany w 1994r., a tym samym zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się dotychczasowe przepisy prawa budowlanego z 1974 r. tj. wyżej wym. § 19 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., wydany w oparciu o Prawo budowlane z 1974r., a mówiący, że na wybudowanie muru stałego przylegające do drogi, ulicy wymagane jest pozwolenie budowlane. Zatem jeżeli brak było tego pozwolenia to nastąpiła samowola budowlana i mur winien być rozebrany zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego pozwolenia oznacza, że inwestor, który rozpoczął budowę muru na podstawie nieostatecznej decyzji - pozwolenia budowlanego narażał się na ryzyko, że spełniona zostanie hipoteza normy nakazującej rozebranie takiej samowolnej i nielegalnej budowli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego, a mianowicie w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej nie wskazano, czy zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania przejawia się w postaci błędnej wykładni prawa czy też niewłaściwego zastosowania określonego przepisu. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu postępowania może być uznany za zasadny jedynie wówczas, jeżeli wnoszący skargę kasacyjną wykaże, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca poza ogólnikowym wskazaniem, iż nie doręczenie jej pism uniemożliwiło jej odniesienie się do ich treści oraz powołanie nowych dowodów w sprawie nie uzasadniła powyższego zarzutu, co również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie pozwala na zbadanie jego zasadności. Skarżąca nie wskazała jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody zostały pominięte przez Sąd I instancji, a których przeprowadzenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazać ponadto należy, iż pismo uczestnika postępowania, z którym nie mogła się skarżąca zapoznać wpłynęło do Sądu I instancji w dniu 14 lutego 2006r., natomiast posiedzenie bezpośrednio poprzedzające zamknięcie rozprawy, o której skarżąca została prawidłowo powiadomiona, odbyło się w dniu 15 lutego 2006r. Zatem Sąd I instancji przed rozprawą nie mógł skarżącej doręczyć przedmiotowego pisma. Z pismem uczestnika postępowania skarżąca zapoznała się natomiast w dniu 27 lutego 2006r.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż Sąd ten przeprowadził dowód z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1995r., Sąd wskazał, iż decyzja powyższa, umarzająca postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia, zapadła w związku z tym, iż po 1 stycznia 1995 r. budowa ogrodzenia na działce i pomiędzy działkami nie wymagała pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).
Nie sposób podzielić również zarzutu naruszenia § 19 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r.
Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy.
Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie jedynie do tej kategorii obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., które jednocześnie objęte zostały dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., a więc obiektów budowlanych wymagających zgodnie z brzemieniem obecnie obowiązującej ustawy pozwolenia na budowę. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jest przepisem intertemporalnym, nie można zatem w stosunku do niego stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych rodzajów obiektów budowlanych wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. w szczególności obiektów, których budowa nie wymagała po dniu 1 stycznia 1995r. pozwolenia na budowę. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz.
2) oraz w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 (ONSA 2001, z. 4, poz. 143), które są w pełni akceptowane przez skład orzekający w tej sprawie.
Skoro zatem przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, nie mógł zostać naruszony § 19 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Nie mógł być on bowiem stosowany przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, i tym samym nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.