Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 93/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], nakazującej skarżącej – właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., wykonanie w terminie do [...] listopada 2018 r. muru oporowego z balustradą przy zejściu do piwnicy ww. budynku od strony północnej na podstawie wcześniej opracowanego projektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim uchyla ona decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] października 2018 r., znak: [...], tj. w części określającej termin wykonania obowiązków i w tym zakresie orzekającej, że wykonanie muru oporowego zrealizowane ma być do [...] stycznia 2019 r. oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając go w całości.
Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) i art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie przez sąd, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, orzekając nierealny termin, podczas gdy zakres prac, tj. odbudowanie ok. 7 m2 murku oporowego w terminie wskazanym w decyzji, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a zwłaszcza stan techniczny obiektu wynajmowanego oraz zastosowania odpowiedniej technologii, jest jak najbardziej wykonalne, zwłaszcza że decyzje wydane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają na celu usunięcie nieprawidłowości dla bezpieczeństwa użytkowników w związku z nieodpowiednim stanem technicznym i powinny uwzględniać pilną potrzebę najbardziej koniecznych do wykonania prac przy obiekcie,
- – art. 145 § 1 pkt lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), polegające na uchyleniu przez sąd decyzji organu drugiej instancji w zakresie terminu, uznając, że zakres prac objęty projektem odpowiada treści decyzji, podczas gdy przedłożony na rozprawie przed sądem projekt nie odpowiada treści decyzji, określającej przedmiot postępowania organu nadzoru budowlanego,
- – art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, polegającej na ustaleniu terminów wynikających z projektu budowlanego, którego zakres prac obejmuje nie tylko odbudowę murka oporowego, ale także odbudowę schodów nieobjętych decyzją organu nadzoru budowlanego i na tej podstawie ustalenie przez sąd nierealności terminu. Bezkrytyczne przyjęcie przedłożonego projektu budowlanego,
- – art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) poprzez dokonanie przez sąd ustaleń faktycznych w oderwaniu od przedmiotu sprawy z pominięciem faktu, że [...] grudnia 2018 r. właściciel wynajmowanego budynku otrzymał decyzję, nie było wstrzymania jej wykonania, zaś pora zimowa nie stanowi przeszkody dla dużo większych inwestycji niż odbudowa murka oporowego o długości 170 cm przy zejściu do piwnicy i szerokości 1 metra wraz z umocowaniem balustrady.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że właściciel wynajmowanego obiektu nie dopełnił elementarnych zasad bezpieczeństwa wynajmowanego obiektu, brak było okresowych przeglądów technicznych, co skutkowało wydaniem decyzji nakazowych przeprowadzenia pięcioletniej okresowej kontroli obiektu ze szczególnym uwzględnieniem badania instalacji elektrycznej. Protokoły okresowych kontroli rocznych i pięcioletnich nie pozostawiają złudzeń, a zwłaszcza wnioski w nich zawarte, że wynajmowany budynek nie nadaje się do użytkowania do czasu usunięcia licznych nieprawidłowości, ponieważ zaniedbania ze strony właściciela obiektu zagrażają bezpieczeństwu jego użytkowników.
Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i ma na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, powstałym na skutek zawalenia się murku oporowego przy zejściu do piwnicy i odkrytym wykopie, który pomimo chwilowej spoistości gruntu, może mieć dalsze następstwa. Podkreślił, że decyzje wydane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie mają charakteru inwestycyjnego, lecz mają na celu usunięcie nieprawidłowości, które powstały po katastrofie budowlanej i wykonanie najpilniejszych prac budowalnych zapewniających bezpieczeństwo użytkowania wynajmowanego budynku mieszkalnego.
W niniejszej sprawie zakres prac określonych w decyzji nie jest kwestionowany przez zobowiązanego. Uznaniu administracyjnemu podlega natomiast termin, którego wyznaczenie ustawodawca uzależnił od zakresu robót budowalnych, ich charakteru i potrzeby wykonania niezbędnych, najpilniejszych prac. W zakresie ustalania terminu wykonania nałożonych obowiązków skarżący kasacyjnie organ wskazał, że uwzględnił pilną potrzebę wykonania prac przy obiekcie, jak również możliwości skarżącej oraz okres technologicznie niezbędny do ich wykonania, a przede wszystkim zakres koniecznych prac zapewniających bezpieczeństwo użytkowania wynajmowanego obiektu. Organ nie podzielił stanowiska sądu wojewódzkiego co do ustalonego terminu i stwierdził, że był on adekwatny do nałożonych decyzją obowiązków.
Pismem z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] S.A. z siedzibą w K., wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska sądu, zgodnie z którym wyznaczony przez organy nadzoru budowlanego termin wykonania nakazanych robót budowlanych był nierealny i nie został przez te organy należycie uzasadniony
Przypomnieć należy, że [...] czerwca 2018 r. W. S., zamieszkujący w budynku przy ul. [...], poinformował organ pierwszej instancji, że dzień wcześniej nastąpiło zawalenie muru oporowego przy zejściu do piwnicy. W dniu [...] czerwca 2018 r. pracownicy PINB dla Miasta K. przeprowadzili kontrolę, stwierdzając, że mur oporowy przy schodach zewnętrznych, prowadzących do piwnicy od strony elewacji ogrodowej, został rozebrany. Pozostał niezabezpieczony wykop o głębokości od 20 do 150 cm, a posadzki piwnicy były zawilgocone. Podczas kolejnej kontroli, [...] czerwca 2018 r., stwierdzono, że wykop przy zejściu do piwnicy nie został zabezpieczony, usunięto jedynie gruz, który zalegał blisko krawędzi wykopu. Po kolejnych oględzinach, [...] października 2018 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] października 2018 r., w której nakazał właścicielowi budynku wykonanie muru oporowego z balustradą przy zejściu do piwnicy ww. budynku, w terminie do [...] listopada 2018 r., na podstawie wcześniej opracowanego projektu budowlanego, który należało przedłożyć do [...] listopada 2018 r.
Organ odwoławczy ustalił, że mur oporowy przy schodach wejściowych do piwnicy przedmiotowego budynku, wskutek wieloletniego użytkowania, uległ najpierw popękaniu, a potem zawalił się, co oznacza, że doszło do zniszczenia tej części budynku. Stan techniczny budynku w obrębie zejścia do piwnicy jest więc niewłaściwy i należy odtworzyć zawalony mur oporowy, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, w decyzji z [...] grudnia 2018 r., zmienił jednak termin wykonania robót budowlanych na [...] stycznia 2019 r., a termin przedłożenia projektu budowlanego na [...] stycznia 2019 r.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma tzw. związany charakter. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast w zakresie ustalonego terminu wykonania nałożonych obowiązków decyzja ta ma charakter uznaniowy i co do zasady istnieje możliwość jej zmiany w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 704/18, LEX nr 3072569 czy z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2299/18, LEX nr 3096161). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że powinien to być termin odpowiedni, wynikający z okoliczności sprawy, realny, ale też adekwatny w sensie technicznych możliwości dopełnienia tych obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 706/18, LEX nr 3072534 i z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2484/19, LEX nr 3047293).
Przypomnieć należy, że decyzje oparte na uznaniu administracyjnym podlegają, jak wszystkie inne władcze rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, kontroli sądowej, choć z uwagi na ich specyfikę, jest ona "inaczej ukierunkowana". Istotne jednak jest to, że kontrolę tę musi umożliwiać szczegółowe uzasadnianie takich decyzji. Stąd nie tylko nie są one zwolnione z takiego obowiązku, ale ich uzasadnienie musi wskazywać w sposób jasny i czytelny na motywy, jakimi kierowano się, podejmując określone rozstrzygnięcie. Organ zobowiązany jest zatem przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (Jaśkowska M., Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010 r., nr 5-6, s. 168-184).
W niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę sąd wojewódzki, termin wykonania nałożonych na właściciela budynku robót budowlanych, był nierealny, zwłaszcza że ww. roboty miały zostać wykonane w oparciu o projekt budowlany, przedłożony zaledwie kilkanaście dni przed upływem tego terminu. Choć decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego ma charakter związany, nie oznacza to, że nie podlega ona kontroli pod względem jej zgodności z prawem, zwłaszcza że, jak podkreślono wcześniej, termin wykonania obowiązków nałożonych na postawie ww. przepisu pozostawiono już uznaniu organu nadzoru budowlanego. Prawidłowo więc przypomniał sąd wojewódzki, że ustalenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego terminu wykonania czynności powinno, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawierać uzasadnienie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że "termin wykonania obowiązków, z powodu jego upływu, musi zostać zreformowany w niniejszej decyzji".
Ustalenie terminu w niniejszej sprawie powinno także uwzględniać fakt, że organ zakreślając go, nie znał zakresu i rodzaju prac, które właściciel budynku będzie musiał wykonać. W konsekwencji, również właściciel budynku nie mógł podjąć żadnych czynności, zanim nie został przygotowany i przedłożony organowi projekt budowlany. Za sądem wojewódzkim należy powtórzyć, że organ odwoławczy, wyznaczając termin kilkunastodniowy od przedłożenia projektu budowlanego do wykonania nakazanych robót budowlanych, w dodatku termin zimowy, nie przeanalizował, czy właściciel budynku jest w stanie wykonać wszystkie nałożone na niego obowiązki. Już samo wyznaczenie terminu zimowego do wykonania robót związanych z użyciem mas cementowych i polegających na pracach ziemnych, bez żadnego uzasadnienia takiego wyboru, budzi zastrzeżenia w świetle wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Na marginesie dodać tylko należy, że nie miał racji skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że w niniejszej sprawie projekt budowlany został przedłożony dopiero na rozprawie przed sądem wojewódzkim. Z akt sprawy wynika, że projekt ten został złożony już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, ale przed wydaniem przez sąd orzeczenia w sprawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).