Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1948/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1493/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku D. B. oraz wniosków M. J. i E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze B. (działka nr geod. [...]) na wprost działki [...] w obrębie wsi A. gm. N., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest przesłanki zawieszenia postępowania wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie postępowania toczącego się w przedmiocie zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr 40/11 nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. B..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego "przez inny organ lub sąd", a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ do którego skierowano wniosek o zawieszenie postępowania musi istnieć ścisła zależność, polegająca na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie taka zależność nie występuje.

Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 794/13 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6. poz.

18) na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją powyższy przepis brzmiał – na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.

Dalej Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyroku z 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12), w którym Sąd ten wskazuje, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem w sprawie odmowy podjęcia postępowania, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postanowień.

Z tych względów Sąd wskazał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje.

Dalej Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania, w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

Po zwrocie akt do organu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja znak: [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 794/13, stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez D. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: WIK. WS.4000-2b/l 0/12.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że sprawa zakończona wydanym postanowieniem była już przedmiotem kontroli Sądu. Sąd wskazał na elementy kontrolowanego stanu sprawy, w którym Podlaskim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku D. B. oraz M. J., E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze B..

Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 794/13, uchylił postanowienie organu II instancji.

Ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego w cytowanym wyżej wyroku. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa.

Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu.

Sąd wskazał, że orzekający ponownie w sprawie organ administracji oraz Sąd były związane wykładnią wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w cytowanym wyroku.

W tych okolicznościach rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę była kontrola ponownego rozstrzygnięcia organu, ale pod kątem zastosowania się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonego postanowienia wynika z oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku.

W odniesieniu do powyższego Sąd stwierdził, że nie może być wątpliwości, iż aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosując się do ww. wykładni organ zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie, gdyż złożenie przedmiotowego zażalenia nie jest oparte na przepisach prawa.

Należy podkreślić, że Sąd w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. wprost wskazał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Sąd też wskazał, jaki przepis winien organ zastosować przy dalszym rozpoznaniu sprawy – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Organ w pełni zastosował się do tej oceny.

Sąd stwierdził, że stanowisko skarżącego pomija w całości treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., co w świetle powołanych wyżej argumentów przesądza o nieskuteczności zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe podniesione w skardze zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa są chybione.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

D. B. na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości.

Skargę kasacyjna oparł na zarzutach:

1. 1) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez pozostawienie poza rozpoznaniem (nierozpatrzenie) zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia organu administracji ponieważ postanowienie wydał organ niewłaściwy, tym samym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w okoliczności gdy zarzut ten nie był uprzednio rozpoznany przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 794/13, tym samym sąd administracyjny nie jest w zakresie zarzutu nieważności związany ocena prawną;
2. 2) powołując się na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przedstawienie przez sąd stanu sprawy administracyjnej i nierozpatrzenie zarzutu wadliwości formalnej postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] jako wydanego bez: wskazania właściwej podstawy prawnej, z ograniczeniem uzasadnienia faktycznego i prawnego – co dowodzi, iż WSA w Warszawie nie dokonał w sposób właściwy kontroli decyzji organu administracji i błędnie określił stan sprawy administracyjnej naruszając w ten sposób przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., a także naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej;
3. 4) powołując się na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż w sprawie zachodzi związanie sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu – wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 794/13, podczas gdy w uzasadnieniu powołanego wyroku sąd administracyjny nie przedstawił oceny prawnej, ani też nie rozpatrywał zarzutów i okoliczności związanych z niewłaściwością organów w sprawie i nieważnością postanowienia organu administracji – co oznacza, iż nastąpiło naruszenie przez sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.;
4. 5) powołując się na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – bowiem uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1494/14 nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera stanowiska i podstaw prawnych rozstrzygnięcia co do wszystkich zarzutów skargi, co nie pozwala określić jak jest rzeczywisty stan rozpoznawanej przez sąd administracyjny sprawy, jakie są podstawy prawne rozstrzygnięcia sądu wobec poszczególnych zarzutów oraz jakie jest wyjaśnienie tychże podstaw rozstrzygnięcia, tym bardziej iż dokonana analiza sprawy i jej wyjaśnienie w zakresie nieważności postanowienia organu administracji ogranicza się do stwierdzenia – "sąd zauważa, że stanowisko skarżącego pomija treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. co w świetle powołanych wyżej argumentów przesądza o nieskuteczności skargi mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa są chybione" oznacza, iż WSA w Warszawie błędnie określił stan sprawy, nie przedstawił podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił tychże podstaw naruszając w ten sposób przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej i uniemożliwiając instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Powołując się na przedstawione podstawy skargi kasacyjnej wnosił o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2. 2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony podstawowy zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Według art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przesłanką zgodności z prawem decyzji i postanowienia jest wydanie przez właściwy organ administracji publicznej, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności decyzji, sankcją nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania było to, że na tego rodzaju postanowienia nie służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie zawieszenia postępowania Sąd dokonał oceny właściwości organów prowadzących postępowanie w sprawach robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzi się o rozróżnieniu właściwości organów architektoniczno-budowlanych od właściwości organów nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej nie podważono, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego były roboty budowlane wykonywane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a żądanie zawieszenia postępowania w tej sprawie były sprawy, które były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed organami architektoniczno-budowlanymi. Podział właściwości organów nadzoru budowlanego od organów architektoniczno-budowlanych jest przejrzysty w regulacji art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej, tylko w razie ustalenia naruszenia przepisów prawa Sąd zawiera w tym zakresie wywód prawny.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna została wyrażona w wyroku w zakresie dopuszczalności prawa zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.