Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 561/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz R. C. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. R. C. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną: siecią i wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, siecią i wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, siecią i wewnętrzną instalacją wodociągową i wody przeciwpożarowej, siecią i wewnętrzną instalacją gazową, siecią i wewnętrzną instalacją elektryczną wraz ze stacją transformatorową 15kV, wewnętrzną instalacją oświetlenia terenu, słupami i pylonami reklamowymi, drogami wewnętrznymi komunikacyjnymi z placami manewrowymi i miejscami parkingowymi na 210 samochodów osobowych oraz z przebudową zjazdu oraz budową nowego zjazdu publicznego z drogi publicznej ul. K. w S. na terenie działek nr ewid. [...] przy ul. K., w S..
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), oraz art. 123 – 126 K.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne, wskazując, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Dla wnioskowanego terenu nie ma bowiem aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i Gmina S. nie przystąpiła do jego sporządzenia. Dodatkowo, teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym w sporządzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta S. pod lokalizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażalenia R. C., postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji, podkreślając że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8 powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.
Z przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., podobnie jak z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p., wynika wprost obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona z woli ustawodawcy organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia m.p.z.p. Uprawnienie to stanowi wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) i koreluje z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jako źródło obowiązku sporządzenia m.p.z.p.
Wskazano przy tym, że studium – które jest aktem polityki przestrzennej – jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. W rezultacie przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, dla której sporządzenie m.p.z.p. – jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. – jest obowiązkowe.
R. C. w skardze do WSA w Kielcach na opisaną wyżej decyzję Kolegium zarzucił naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 7 poprzez błędne uznanie, że istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych – mimo, że taki obowiązek może wynikać tylko z przepisów odrębnych – których obecnie w przypadku wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie ma (z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07). Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne winno być zawieszone z uwagi na obowiązek sporządzenia m.p.z.p. dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych – mimo że nie ma takiego obowiązku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. W uzasadnieniu, Sąd przytoczył treść art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, art. 14 ust. 7, art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i przypomniał, że u podstaw wydania zaskarżonych postanowień, legło m.in. stwierdzenie organów o tym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zawieszenie postępowania jest obligatoryjne wobec złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (8720 m²). WSA odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadną uznał wykładnię uwzględniającą regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy, jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
Sąd I instancji przyjął jednak, iż organy, wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie ustrzegły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 123 – 126 K.p.a., w związku z brakiem podstaw do zastosowania przepisu prawa art. 62 ust. 2 u.p.z.p. – do czego doszło w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego – to jest art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy. WSA podkreślił, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów obu instancji – niekwestionowanych przez skarżącego - teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym w sporządzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta S. pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Tym samym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a organy, orzekając w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania, uchyliły się w istocie od obowiązku załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie postanowienia Kolegium i poprzedzającego postanowienia organu I instancji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 123-126 K.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż brak jest podstawa do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ dokonał wykładni przepisów u.p.z.p. wskazanych w zarzucie 2 skargi kasacyjnej stwierdzając, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że przepis art. 62 ust. 2 tej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Ocenę zasadności podniesionych w niej zarzutów poprzedzić należy wyjaśnieniem, że wskazana przez organ wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. jest w istocie zbieżna z wykładnią prezentowaną przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd wywiódł z faktu, iż teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym w sporządzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta S. pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Ustalenie to nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej.
Podzielając stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. należy wyjaśnić, że przewidziany w tym przepisie obowiązek zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy jest uzasadniony prymatem planu miejscowego będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa publicznego. Nie można więc pominąć, iż władztwo to w zakresie zadań własnych gminy wykonywane jest w pierwszej kolejności poprzez przystąpienie do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p.
Co więcej, ustawodawca w art. 9 ust. 4 tej ustawy zdecydował, by ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Biorąc pod uwagę, że w analizowanym przypadku teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze przewidzianym w sporządzonym studium pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru.
W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 184 P.p.s.a.