Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., sygn. VII SA/Wa 599/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. R. na uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie wyboru delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy w Warszawie na okres kadencji VII na lata 2013 – 2017.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że M. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że właściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wynika z okoliczności, iż okręgowy zjazd lekarzy wybiera tych członków organu samorządu, którzy realizują zadania publiczne.
Okręgowa Izba Lekarska w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych przy rozpoznawaniu sprawy, ew. z uwagi na niewyczerpanie trybu wniesienia skargi, bądź o jej oddalenie. Wskazała, że z treści skargi jak i pozostałych pism w sprawie skarżącego wynika, że skarga nie mieści się wśród aktów administracyjnych i czynności administracji które kontrolowane są przez sądy administracyjne na podstawie przepisu zawartego w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Przepis art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw precyzuje przepis art. 3 § 2 i 3 ww. ustawy, który wymienia akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Przepis ten określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m. in. poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. artykułu. W punktach 1-4 art. 3 § 2 ww. ustawy wymieniono 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Sądy administracyjne kontrolują również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż ww., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Sąd podniósł, że taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. nr 219, poz. 1708 ze zm.). Wyżej podana ustawa określa zadania, zasady działania i organizację izb lekarskich oraz prawa i obowiązki członków izb lekarskich, określa także strukturę samorządu zawodowego i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów.
Poza wykonywaniem zadań, które należy traktować wyłącznie jako dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, - m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, - samorząd zawodowy mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskał uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Do zadań tych należą chociażby orzekanie o odpowiedzialności zawodowej lekarzy, sprawy określone w art. 57 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (prawo wykonywania zawodu), decyzje o wpisie do rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą i in. W tych sprawach organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz własnej organizacji, są więc ściśle związane obowiązującym prawem publicznym i działać powinny na podstawie i w granicach prawa.
W ocenie Sądu skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie nie dotyczy zakresu w jakim Okręgowa Rada Lekarska działa jak organ administracji publicznej. Uchwała z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie wyboru delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy w Warszawie jest aktem wewnętrznym, dotyczącym ściśle organizacyjnych spraw, mających charakter działań wewnętrznych samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Zakres "działania" tej uchwały nie jest skierowany na zewnątrz samorządu zawodowego, reguluje wewnętrzną sprawę samorządu jakim jest tryb przeprowadzenia wyborów samorządu, a wiec nie może być w tym przypadku mowy o działaniu organu lekarskiego jak działaniu organu administracji publicznej. Adresatem tej uchwały nie są podmioty pozostające poza samorządem zawodowym.
A zatem, taka uchwała nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jej przedmiot wykracza poza zakres właściwości tych sądów wskazany w art. 184 Konstytucji RP, a dookreślony w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), która w art. 1 § 1 stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Do właściwości sądów administracyjnych nie można przypisać kontroli wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań mających wewnętrzny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 139).
W skardze kasacyjnej M. R., reprezentowana przez adwokata A. K., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.) przez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej, tj. kontroli uchwały nr [...] Okręgowej Komisji Wyborczej w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Okręgowej Komisji Wyborczej w Warszawie w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Okręgowej Komisji Wyborczej w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wyborów delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy w Warszawie na okres kadencji VII na lata 2013-2017.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według właściwych przepisów.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zasady działania i organizację izb lekarskich oraz prawa i obowiązki członków izb lekarskich określają ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, ze zm.; dalej: u.z.l.). Przewidują one, że każdy, kto zamierza wykonywać lub wykonuje zawód lekarza w Polsce, musi być członkiem właściwej okręgowej izby lekarskiej (art. 6 ust. 1 u.i.l. w zw. z art. 5 ust. 1 u.z.l.). Przynależność do izby lekarskiej jest więc obligatoryjna i powstaje przez wpisanie na listę członków danej izby lekarskiej (art. 6 ust. 1 u.i.l.).
Skarżąca podniosła, że samorząd zawodowy lekarzy jest częścią szeroko pojętej administracji publicznej. W tym znaczeniu jest przykładem zawodu zaufania publicznego i zdecentralizowanym organem administracji państwowej, o którym stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji. W doktrynie prawa podkreśla się, że podstawowe elementy władztwa publicznego, którymi dysponuje samorząd zawodowy, to: 1) przymusowe reprezentowanie określonych zawodów wobec władz publicznych, 2) dopuszczanie do wykonywania zawodu oraz prowadzenie rejestru osób uprawnionych do wykonywania zawodu, 3) określanie zasad etyki i deontologii zawodowej, 4) realizowanie nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu, w tym sprawowanie sądownictwa w zakresie odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) osób wykonujących dany zawód (zob. C. Banasiński, [w:] Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, red. H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 155; por. także L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 301; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2200/13).
W ocenie skarżącej na podstawie ustawy o izbach lekarskich, samorząd zawodowy lekarzy został wyposażony we wszystkie powyższe elementy władztwa publicznego.
Skarżąca podniosła, że przynależność do samorządu zawodowego jest obligatoryjna dla każdej osoby chcącej wykonywać zawód lekarza. W ten sposób samorząd zawodowy lekarzy - na zasadzie swoistego monopolu - skupia kompetencje oddziałujące na prawa i wolności swoich członków, ingeruje w sferę ich wolności w sposób władczy, co można porównać z poddaniem jednostki władztwu organów administracji państwowej sensu stricto. Dalej skarżąca podniosła, że każdy z członków samorządu zawodowego ma prawo do bycia wybranym do jego organów. Bierne prawo wyborcze ma podstawy ustawowe (zob. art. 14 ust. 5 u.i.l.) i efektywność korzystania z niego powinna być należycie chroniona, w tym przez gwarancje instytucjonalne, takie jak prawo do sądu w rozumieniu konstytucyjnym. Uchwały zapadające w trybie wyborczym tylko prima facie mają charakter wewnętrzny i dotyczą sfery wewnętrzorganizacyjnej samorządu zawodowego.
W istocie rozstrzygają one o sytuacji prawnej członków korporacji, którzy czynią użytek z biernego prawa wyborczego; przesądzają o statusie tych osób w strukturze władzy samorządu zawodowego i limitują korzystanie z prawa do bycia wybranym do władz korporacji. W tym sensie skarżąca, mimo uzyskania przewidzianej prawem liczby głosów, została pozbawiona wpływu na funkcjonowanie samorządu zawodowego a przez to pozbawiono ją możliwości bezpośredniego wpływania na sposób realizowania władzy publicznej, sprawowanej przez ten samorząd. Skarżąca wyczerpała całą drogę prawną, jaka przysługiwała jej w ramach postępowania wewnątrzsamorządowego.
Wobec tego nie pozostaje jej żaden inny środek prawny, aby w sposób rzetelny i bezstronny zweryfikować legalność działania organów samorządu zawodowego, jak tylko skarga do sądu państwowego. Pozbawienie jej tej możliwości jest sprzeczne z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz nie wynika z art. 17 u.i.l.
Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten wyraża jedno z fundamentalnych praw demokratycznego państwa prawnego - prawo do sądu, które gwarantuje każdemu obronę jego interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem (zob. wyrok TK z 12 marca 2002r., sygn. akt P 9/01). Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej i są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej kolidującej z prawem do sądu nie jest możliwe w inny sposób (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97; 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98; 8 listopada 2001 r., sygn. akt P 6/01). Przy czym ograniczenia prawa do sądu nie tylko muszą spełniać warunki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także uwzględniać treść art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skarżąca podniosła, że związek między art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji wyraża się także tym, że wykluczenie sądowej ochrony naruszonych wolności i praw jest zawsze pozbawieniem jednostki prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Wobec powyższych rozważań skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nietrafnie pominął art. 17 u.i.l. w swojej argumentacji i nie uwzględnił jego znaczenia. Właściwa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca, że istnieje domniemanie drogi sądowej nawet wówczas, gdy szczegółowy przepis ustawy tego nie dopowiada oraz że zakwestionowana uchwała nr [...] Okręgowej Komisji Wyborczej wykreowała "sprawę" w znaczeniu konstytucyjnym, powinna skłonić sąd administracyjny do rozpoznania skargi lek. dent. M. R. Możliwość kontroli legalności uchwał zapadających w procedurze wyboru władz samorządu zawodowego (w tym delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy w Warszawie na okres kadencji VII na lata 2013-2017) jest elementem konstytucyjnego prawa do sądu - ustawa nie może zaś nikomu zamykać tej drogi prawnej.
Uchwały wydawane na gruncie art. 17 u.i.l., w tym uchwała nr [...] Okręgowej Komisji Wyborczej, nie należą do dyskrecjonalnej i autonomicznej sfery decyzyjnej samorządu zawodowego i nie jest tak, że państwowe organy wymiaru sprawiedliwości nie są władne w nie ingerować. Prawo do zaskarżenia takiej uchwały dla strony mającej w tym interes prawny (skarżącej) jest przy tym niezbędne także dlatego, że nieskuteczna okazała się zarówno ochrona prawna w ramach nadzoru administracyjnego (właściwy organ administracji rządowej nie podjął żadnej interwencji), jak i czynności kontrolnych sądów lekarskich.
W ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był zrekonstruować swoją właściwość rzeczową przez prokonstytucyjną wykładnię art. 17 u.i.l. (w zgodzie z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz właściwe zakwalifikowanie uchwał zapadających w tzw. trybie wyborczym w świetle art. 3 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a. (jako aktów z zakresu działania administracji publicznej lub dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ostatecznie powinien był w tym wypadku bezpośrednio zastosować art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Okręgowa Rada Lekarska podtrzymała wszelkie twierdzenia i wnioski wyrażone w odpowiedzi na skargę M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., w tym zwłaszcza podniosła, iż kwestie związane z wykonywaniem przez samorząd zawodowy zadań o charakterze korporacyjnym, wewnętrznym nie podlegają właściwości sadów administracyjnych.
Odnosząc się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, Okręgowa Rada Lekarska podkreśliła, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wynika, że wymienione akty i czynności mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego, o ile mają charakter publicznoprawny - tak. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2013, s.
63. Jednakże akt będący przedmiotem skargi, jest jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu odrzucającym skargę, jest aktem wewnętrznym, odnoszącym się do spraw organizacyjnych związanych z wyborami do organów samorządu lekarskiego i nie mającym charakteru publicznoprawnego, a tym samym pozostającym poza kognicją sądów administracyjnych. Nie sposób się również zgodzić z pełnomocnikiem skarżącej, iż doszło do naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim w żadnym fragmencie skargi kasacyjnej, nie ma odniesienia do tego, na czym owo naruszenie miałoby polegać. Art. 1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, powinien on być powiązany z innymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z wyrokiem N.S.A. z dnia 28 listopada 2007 r., I FSK 1260/2006, Lex Polonica nr 2495801.
Nie zostały też naruszone normy konstytucyjne prawa do sądu - art. 45 ust 1 i art. 77 ust 2. To, że każdy ma prawo do sądu nie oznacza, iż wszystkie sprawy zostały poddane pod jurysdykcję sądów państwowych. Przepis art. 17 ustawy o izbach lekarskich nie przewiduje, bowiem innego trybu odwoławczego, niż skierowanie protestu do sadu lekarskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. (§ 2).
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno jest dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 cyt. ustawy; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
W tym kierunku poszło orzecznictwo sądowe, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz.
21) NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Nie można zatem zaskarżonej uchwały uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy.
W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska skarżącej, że skarga wniesiona na uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie należy do aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych na postawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała nr [...] w sprawie wyboru delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy w Warszawie na okres kadencji VII na lata 2013 – 2017. Powyższa uchwała nie należy do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem należało zbadać czy istnieją przepisy szczególne, które regulowałyby kwestię zaskarżania uchwał w powyższym zakresie do sadów administracyjnych. Takimi ustawami szczególnymi są: ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z dnia 22 grudnia 2009r., Nr 219, poz. 1708 ze zm.), ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z dnia 5 grudnia 1996 r., Nr 277, poz. 1634 ze zm.) oraz ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ustawy o izbach lekarskich przeciw ważności wyborów może być wniesiony protest. Natomiast art. 19 ustawy o izbach stanowi, że Minister właściwy do spraw zdrowia może zaskarżyć do Sądu Najwyższego uchwałę organu izby lekarskiej pod zarzutem niezgodności z prawem, w terminie 6 miesięcy od dnia jej otrzymania. Sąd Najwyższy utrzymuje zaskarżoną uchwałę w mocy bądź ją uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu, ustalając wytyczne codo sposobu jej załatwienia.
W tej sytuacji stwierdzić należy, iż przepisy ustawy o izbach lekarskich nie przewidują w tych sprawach kognicji sądów administracyjnych. Sądem właściwym do rozpoznawania spraw związanych z wyborami do samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów jest Sąd Najwyższy, a uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu izby lekarskiej przysługuje Ministrowi właściwemu do spraw zdrowia.
Powyższe oznacza, że Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 17 ustawy o izbach lekarskich.
Ponadto należy wskazać, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie należy także do uchwał, które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 57 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie postanowił w jakich sprawach przysługuje zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. A mianowicie, zgodnie z art. 57 ust. 3 w zw. z ust. 1 w/w ustawy zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego na uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej, o których mowa w ust.
1. Są to uchwały podjęte przez Naczelną Radę Lekarską na skutek rozpatrzenia odwołania od uchwał okręgowych rad lekarskich lub Wojskowej Rady Lekarskiej w sprawach o których mowa w art. 5, 6, 7 ust. 1-5, art. 8ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1, 2 i 4, art. 12 ust. 1 i 3-5 i art. 14 tej ustawy.
Uchwały, o jakich mowa we wskazanych wyżej przepisach są uchwałami podejmowanymi w sprawach dotyczących zasad i warunków wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie dotyczy tej kategorii spraw lecz wyborów delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy w Warszawie.
Zaskarżona przez M. R. uchwała dotyczy ściśle organizacyjnych spraw, mających charakter działań własnych /wewnętrznych/ samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Taka uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, albowiem wykracza poza zakres właściwości tych sądów. Podjęcie uchwały w powyższym przedmiocie należy do sfery,,dominium", a nie do sfery,,imperium" izby lekarskiej. Innymi słowy Okręgowa Rada Lekarska działała jako podmiot realizujący wewnętrzne sprawy izby. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie można także podzielić poglądu skarżącej, że Sąd pierwszej instancji powinien bezpośrednio zastosować art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.