Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 maja 2013 r., sygnatura akt II SA/Ke 101/13, rozpoznając skargę D. M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu B. K. oraz K. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] października 2012 r., powołując się na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. K. oraz K. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w Ł.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego ustalił, iż B. K. oraz K. K. w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego decyzją Starosty B. z [...] kwietnia 2008 r. projektu budowlanego i w wyniku wszczętego, na skutek interwencji skarżącej – właścicielki nieruchomości sąsiedniej, postępowania przedłożyli projekt budowlany zamienny.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Podnosiła zastrzeżenia do projektu budowlanego zamiennego. W szczególności twierdziła, że poziom podłogi parteru znajduje się wyżej niż 1 m od powierzchni terenu. Wskazała, że z projektu zamiennego wynika, iż podłoga parteru ma znajdować się na wysokości 2,57 m nad powierzchnią terenu. Zdaniem skarżącej stanowi to przekroczenie o 1,57 m ustaleń planu miejscowego. Twierdziła też, że należy wziąć pod uwagę pierwotną wysokość terenu, a nie wysokość po nasypaniu. Z odwołania wynikało przy tym, że zdaniem skarżącej pierwotna wysokość terenu to 283,71 m n.p.m.
Rozpoznając odwołanie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2012 r. Organ odwoławczy ustalił, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na zwiększeniu w stosunku do projektu powierzchni zabudowy oraz kubatury, a także wysokości wyniesienia budynku ponad powierzchnię terenu. Dalej organ ten ustalił, że inwestor złożył projekt budowlany zamienny, który organ ocenił jako zgodny z przepisami. Odnośnie do kwestii zmiany wysokości usytuowania budynku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że zaznaczona w projekcie zagospodarowania działki wysokość 283,71 m n.p.m. odnosi się do poziomu dna przeznaczonego do rozbiórki i znajdującego się w pobliżu projektowanego budynku mieszkalnego zbiornika na nieczystości.
Wierzch tego zbiornika znajduje się natomiast – jak ustalił organ administracji – na wysokości 285,3 m n.p.m. W związku z tym stwierdził, że skarżąca błędnie w odwołaniu podała pierwotną wysokość terenu. Organ administracji ustalił, że pierwotna wysokość terenu (wskazana w projekcie zagospodarowania działki) to 285,3 m n.p.m., zaś podłoga parteru w projekcie budowlanym była usytuowana na wysokości 285,8 m n.p.m., czyli 50 cm ponad poziomem terenu. Inwestorzy – jak dalej ustalił organ administracji – faktycznie posadzkę parteru wykonali na wysokości 286,28 m n.p.m., czyli o 48 cm wyżej niż w projekcie.
Dalej organ odwoławczy ustalił, że podłoga parteru została wykonana na wysokości 98 cm od pierwotnego poziomu terenu. Oceniając tak wykonany budynek w aspekcie zgodności z planem miejscowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poziom podłogi parteru powinien znajdować się nie wyżej niż 1 m od powierzchni terenu. Ostatecznie więc organ administracji uznał, że budynek wykonany z uwzględnieniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zgodny z planem miejscowym.
Skarżąca od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2012 r. wniosła skargę, uzupełnioną następnie pismem z 29 kwietnia 2013 r. Skarżąca twierdził, że projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podnosiła zarzuty dotyczące garażu, murów oporowych, nasypów oraz przyłączy. Zarzuciła też, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z wysokością posadowienia budynku. W szczególności twierdziła, że nie wyjaśniono okoliczności dotyczących pierwotnego poziomu terenu, od którego należało obliczyć poziom podłogi parteru. Zdaniem skarżącej okoliczności te powinny być wyjaśnione przy pomocy dowodu z opinii biegłego. W związku ze zmianą wysokości posadowienia budynku skarżąca podnosiła, że wyżej usytuowany w stosunku do projektu budynek będzie nadmiernie zacieniał jej sąsiednią nieruchomość, co spowoduje obniżenie jej wartości.
Sąd pierwszej instancji uznał, że część zarzutów skargi jest zasadna. W szczególności Sąd ten przyjął, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyło to, jak wynika z uzasadnienia, zgodności projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnej wysokości poziomu podłogi parteru nad poziomem terenu - § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c tego planu. Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonane w tym zakresie ustalenia organu administracji budzą zastrzeżenia.
Wskazał, że z decyzji organu administracji wynika, iż dokonując w powyższym zakresie merytorycznej oceny projektu budowlanego zamiennego organy nadzoru budowlanego poprzestały na przyjęciu danych odnoszących się do wyniesienia budynku mieszkalnego ponad poziom terenu zawartych w projekcie zagospodarowania działki. Z analizy współrzędnych na mapie wynikało, że obecny poziom podłogi parteru, to jest poziom 0,00, został wyniesiony w stosunku do pierwotnego poziomu terenu o 98 cm, czyli zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c planu miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji budzi to wątpliwości z uwagi na spór co do podwyższenia poziomu działki nawiezioną ziemią.
Sąd ten wskazał, że nie zasługuje na aprobatę takie działanie organu, który istotne dla sprawy okoliczności ustala wyłącznie w oparciu o dokumentację przedstawioną przez inwestora, a więc stronę zainteresowaną określonym rozstrzygnięciem, nie dokonując weryfikacji danych na podstawie własnych ustaleń. Zwrócił uwagę, że jeżeli okoliczności sprawy wymagają wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje, to może skorzystać ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia okoliczności dotyczących pierwotnego poziomu terenu, w odniesieniu do którego należało obliczyć poziom podłogi parteru nie pozwala na zbadanie, czy projekt przedstawiony przez inwestora jest zgodny z ustaleniami § 6 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy mógł zostać w takim kształcie zatwierdzony. Doszło więc – w ocenie Sądu pierwszej instancji - do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Jako niezasadne Sąd pierwszej instancji ocenił pozostałe zarzuty skargi.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności dokona własnych ustaleń, na ile obecny poziom podłogi parteru, został wyniesiony w stosunku do pierwotnego poziomu terenu, korzystając w razie potrzeby z opinii biegłego.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że organ administracji nie wyjaśnił wysokości poziomu terenu, na którym posadowiony jest budynek,
- - art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ administracji nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 20 stycznia 2011 r., sygnatura akt II SA/Ke 771/10,
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym ustaleniu stanu sprawy i przyjęciu, że organ administracji nie ustalił pierwotnej wysokości terenu.
Organ administracji twierdził, że z projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu wynikają rzędne terenu nad poziomem morza oraz charakterystyczne przekroje z nawiązaniem do poziomu terenu oraz że rzędne terenu ustalił na podstawie mapy dla celów projektowych. Wskazał, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki przewidziane w § 8 ust. 3 pkt 3 oraz § 12 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podniósł, że brak jest podstaw, aby kwestionować pomiar geodezyjny dokonany przez uprawnionego geodetę. Twierdził, że zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania działki rzeczywisty poziom podłogi parteru wynosi 286,28 m n.p.m.
Dalej wywodził, że po odjęciu tej wartości od pierwotnego poziomu terenu (285,3 m n.p.m.) otrzymuje się poziom podłogi parteru w stosunku do pierwotnego poziomu terenu, który wynosi 98 cm. To dowodzi, w ocenie organu administracji, o zgodności projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W oparciu o przedstawione podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko sprowadzające się do twierdzenia, że organy nadzoru budowlanego wadliwie ustaliły na jakiej wysokości znajduje się podłoga parteru budynku w stosunku do pierwotnego poziomu terenu. Twierdziła, że jest to znacznie więcej niż 1 m, dopuszczalny ustaleniami planu miejscowego. Podnosiła, że jest to widoczne "gołym okiem". Wadliwość tego ustalenia wynika jej zdaniem przede wszystkim z tego, że organy administracji oparły się na danych zawartych w projekcie budowlanym zamiennym, a nie na własnych ustaleniach, w tym poczynionych w oparciu o opinię biegłego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Organy administracji istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a więc rzeczywistą (uzyskaną w wyniku odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego) wysokość nad poziomem morza usytuowania podłogi parteru (286,28 m), pierwotną (przed nasypaniem) wysokość terenu nad poziomem morza (285,3 m) oraz różnicę pomiędzy tymi wysokościami, czyli rzeczywistą wysokość usytuowania podłogi parteru w stosunku do pierwotnej wysokości terenu (98 cm) ustaliły na podstawie przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego. Na tej podstawie doszły do wniosku, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mianowicie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część gruntów wsi Ł. i B. (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego nr 193, poz. 2205), w szczególności z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c tego planu, przewidującym, że poziom podłogi parteru nie może być wyżej niż 1 m od powierzchni terenu.
Skarżąca te ustalenia kwestionuje, w szczególności twierdzi, że ustalenie dotyczące wysokości poziomu podłogi parteru w stosunku do poziomu terenu nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Zdaniem skarżącej rzeczywisty poziom podłogi parteru znajduje się wyżej niż 1 m od pierwotnego poziomu terenu. Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska skarżącej i uznał, że ustalenia organów administracji budzą wątpliwości.
Uwzględniając wyżej sformułowane zasadnicze punkty sporu oraz mając na uwadze przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie o tym, czy w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dotyczącym istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwe organy administracji, dokonując istotnych w sprawie ustaleń, mogą poprzestać na przedłożonych im dokumentach, w szczególności projekcie budowlanym zamiennym, czy też w razie zakwestionowania przez stronę postępowania rzetelności takiego projektu są zobowiązane przeprowadzać inne dowody, w tym dowód z opinii biegłego.
Rozstrzygając to zagadnienie należy stwierdzić, że decyzje wydawane na podstawie ustawy Prawo budowlane są wydawane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednakże w ustawie Prawo budowlane znajduje się szereg przepisów, które w sposób szczególny regulują postępowania prowadzone na jej podstawie w celu wydania decyzji administracyjnych. Jednym z takich szczególnych uregulowań są przepisy statuujące obowiązek korzystania z projektów budowlanych sporządzanych przez uprawnione do tego osoby. Projekty budowlane oprócz tego, że przedstawiają określone zamierzenia, to także stanowią opis rzeczywistości, w której te zamierzenia są umiejscawiane. W tym zakresie stanowią dowód określonego stanu faktycznego. Tak jest szczególnie w przypadku projektu budowlanego zamiennego, sporządzanego w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego projekt taki musi być sporządzony z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z tego wynika, że to osoba uprawniona do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stwierdza, co i w jaki sposób dotychczas zostało wykonane.
Projekty budowlane, a więc także projekty budowlane zamienne mogą sporządzać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 7 Prawa budowlanego). Za niewłaściwe wykonywanie swoich obowiązków zawodowych osoby te podlegają odpowiedzialności zawodowej (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego). Niezależnie od tego, jako członkowie właściwej izby samorządu zawodowego odpowiadają dyscyplinarnie m.in. za naruszenie obowiązku przestrzegania przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, a także zasad etyki zawodowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa – Dz.U. z 2014 r., poz. 1946 ze zm.). Wskazane regulacje mają zapewnić odpowiednie przygotowanie zawodowe (wykształcenie, praktykę) w celu wykonywania samodzielnych funkcji technicznych, np. projektowania, oraz należyte wykonywanie tych funkcji, z uwzględnieniem przepisów prawa, zasad wiedzy technicznej oraz obiektywnego stanu rzeczy, a nie tylko interesu osoby zatrudniającej projektanta.
Sporządzonego przez uprawnionego projektanta projektu nie można zatem zakwestionować jedynie na tej podstawie, że został on sporządzony na zlecenie inwestora, czyli jednej ze stron postępowania. Zakwestionowanie takiego projektu, ściślej mówiąc zawartych w nim ustaleń faktycznych, wymaga przekonujących zarzutów. W przeciwnym razie mogłoby dojść do zaprzepaszczenia wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane szczególnej roli projektów. W każdym bowiem przypadku, nawet gołosłownego, zakwestionowania ustaleń faktycznych zawartych w projekcie konieczne byłoby zastępowanie projektu lub jego części opinią biegłego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że co do zasady w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie można wykluczyć stosowania art. 84 k.p.a., a więc dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w celu weryfikacji ustaleń projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę, jednakże powinno to dotyczyć sytuacji wyjątkowych, związanych z przekonującymi zarzutami wobec tych ustaleń.
Uwzględniając to co zostało wyżej powiedziane zauważyć należy, że skarżąca, kwestionując oparte na projekcie budowlanym zamiennym ustalenie, że rzeczywisty poziom podłogi parteru jest usytuowany wyżej niż jeden metr w stosunku do pierwotnego poziomu terenu oparła się na własnych obserwacjach i nie odniosła się do tego, że w projekcie budowlanym zamiennym ustalono wysokości bezwzględne, czyli w odniesieniu do poziomu morza. Takie twierdzenia, niczym w istocie nie poparte, nie mogły stanowić podstawy do tego, aby organ administracji był zobowiązany zweryfikować dane podane w projekcie budowlanym zamiennym – dane ustalone przez uprawnionego geodetę i zaakceptowane przez uprawnionego projektanta.
W tej sytuacji nie przekonuje też argument Sądu pierwszej instancji, który uznał, że ustalenia organów administracji budzą wątpliwości z uwagi na spór co do podwyższenia poziomu działki. Podwyższenie poziomu działki w ocenie NSA nie ma istotnego znaczenia skoro organy administracji opierają się na wysokościach bezwzględnych, a te wskazują, że wysokość na jakiej została usytuowana podłoga parteru w odniesieniu do pierwotnej wysokości terenu jest mniejsza niż 1 m.
Zasadne są zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie dokonały prawidłowo istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. Istotne ustalenia faktyczne zostały przez organy administracji prawidłowo dokonane, gdyż opierają się na projekcie budowlanym zamiennym, którego przekonująco nie podważono.
Nie jest natomiast trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby Sąd ten zarzucił organom administracji naruszenie powołanego przepisu.
Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji. NSA uznał przy tym, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA przepis ten należy wykładać w ten sposób, że chodzi w nim o przepisy postępowania, których naruszenie powoduje, że sprawa nie może być stanowczo rozstrzygnięta. Tylko bowiem w takim przypadku konieczne jest, aby sąd administracyjny ponownie rozpoznał sprawę. W rozpoznawanej sprawie okazało się natomiast, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Okazało się więc, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i jest on wystarczający do stanowczego rozstrzygnięcia, mianowicie do oceny, czy jest zgodna z prawem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta jest zgodna z prawem, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi wobec tej decyzji, poza zarzutem związanym z możliwym naruszeniem ustaleń planu miejscowego (§ 6 ust. 3 pkt 2 lit. c), który też jednakże okazał się niezasadny, tyle, że w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji. W tej sytuacji istniały podstawy do rozpoznania skargi i jej oddalenia.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i skargę skarżącej oddalił.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku uwzględniającego skargę i wniosku tego organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis sądowy i wynagrodzenie pełnomocnika organu administracji.