Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 989/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Diecezji P. w Rzeczpospolitej Polskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2017 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 lutego 2017 r. nr... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję tego organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r., stwierdzającej z kolei nabycie z dniem 7 września 1995 r. przez Diecezję P. w Rzeczpospolitej Polskiej nieodpłatnie prawa własności udziału wynoszącego... części nieruchomości położonej w jedn. ew. K.-N., obręb...., ozn. jako działka nr... o pow.... ha, objętej księgą wieczystą nr... zabudowanej budynkiem nr 24. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia 28 maja 2013 r. był art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 97, poz. 481 ze zm.). W dniu wydania decyzji z 28 maja 2013 r. art. 33a ust.1 ww. ustawy stanowił, że nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu Kościoła i jego osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, o ile nie narusza to praw niepaństwowych i niesamorządowych osób trzecich.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpił Prezydent Miasta K. wskazując, że decyzja Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r. została oparta na błędnych ustaleniu faktycznym, polegającym na przyjęciu, że budynek nr... znajduje się wyłącznie na działce nr..., gdy w rzeczywistości znajduje się również na działkach nr... i... obr.... Zdaniem wnioskującego o stwierdzenie nieważności wskazana w decyzji podstawa ustalenia udziału we współwłasności nieruchomości oraz wysokość tego udziału pozostają w zasadniczej rozbieżności z rzeczywiście istniejącym stanem faktycznoprawnym działki nr..., co powoduje zaistnienie wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nadto zdaniem wnioskującego decyzja obarczona jest wadą trwałej niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż niewykonalność decyzji wyraża się w trwałym braku możliwości ustanawiania odrębnej własności lokali na nieruchomości objętej wyżej wymienioną decyzją.
Organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lutego 2017 r. podniósł, że "badając sprawę z urzędu" stwierdził rażące naruszenie art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1889) w zakresie dotyczącym władania nieruchomością. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na orzecznictwo sądowe dotyczące przesłanki "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.), które ma analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, władanie w rozumieniu tego przepisu to władanie, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Zatem władanie zależne, na podstawie umowy najmu z dnia 1 września 1993 r. nie było władaniem w rozumieniu art. 33a ustawy.
Sąd uznał, że z takim stanowiskiem organu, prowadzącym do konkluzji, że przy wydawaniu decyzji z dnia 28 maja 2013 r. rażąco naruszono ww. art. 33a ust. 1 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. nie można się zgodzić. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r., IV SA 905/02).
Sąd wskazał, że pogląd taki jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie niejednokrotnie zwracano uwagę, iż stwierdzenia nieważności decyzji nie można dokonać, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1908/10; z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1503/12; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12).
Zatem mając na uwadze wskazywane przez sam organ orzecznictwo dotyczące wykładni pojęcia "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U z 2013 r. poz. 1169 ze zm.), które ma odpowiednie zastosowanie przy stosowaniu art. 33a ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., nie można – wbrew stanowisku organu nadzoru – uznać, iż Wojewoda M. w decyzji z dnia 28 maja 2013 r. rażąco naruszył prawo. Jak sam organ stwierdził pojęcie "władania" wymagało wykładni, tym samym budzi wątpliwości interpretacyjne. Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w konsekwencji oznacza, że ewentualny błąd organu dotyczący wykładni pojęcia "władania" w rozumieniu art. 33a ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, a stanowi jedynie zwykłe naruszenie, które nie może skutkować stwierdzeniem nieważności.
Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady wynikającej z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Sąd uznał, że oznacza to, iż zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 lutego 2017 r.
W skardze kasacyjnej Gmina Miejska K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 lutego 2017 r., pomimo że decyzje odpowiadały prawu i brak było podstaw do ich uchylenia,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 lutego 2017 r. będące konsekwencją nieuwzględnienia okoliczności, iż decyzja Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r. nr... została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością albowiem lokal zajmowany przez Diecezję posadowiony jest na trzech działkach o zróżnicowanym stanie prawnym, tj. na działkach nr...,... i... obr...., podczas gdy udział we współwłasności nieruchomości przypadający Diecezji związany z zajmowanym lokalem ustalony został tylko na działce nr 96 natomiast wysokość udziału ustalona została przy uwzględnieniu powierzchni tej części lokalu, która znajduje się na dwóch pozostałych działkach nr... i..., co jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego),
- 3) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie wyroku na niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie dowodu z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej dla nieruchomości położonej na oś. T. 24 i dowodu z postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2012 r. o odmowie wydania zaświadczeń dotyczących samodzielności lokali w budynku na oś. T...., podczas gdy dowody te niezbicie świadczą o tym, iż decyzja Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r. została oparta na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a to na błędnym przyjęciu, iż zajmowany przez Diecezję lokal znajduje się w budynku posadowionym wyłącznie na działce ewidencyjnej nr... co implikowało nieprawidłowy sposób ustalenia wielkości udziału przypadającego Diecezji we współwłasności nieruchomości (art. 7 w z w. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego),
- 4) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 lutego 2017 r. będące konsekwencją nieuwzględnienia okoliczności, iż decyzja Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały albowiem odnosi się wyłącznie do działki nr... obręb... N., na której znajduje się jedynie część lokalu zajmowanego przez Diecezję, co ukształtowało prawa i obowiązki tejże Diecezji jako współwłaściciela w oderwaniu od podstawy materialnoprawnej, gdyż zostały one co do swego zakresu oparte na udziale we współwłasności, którego wysokość nie znajdowała i nie znajduje żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym działki nr 96 (art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego),
- 5) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 lutego 2017 r., pomimo iż decyzja Wojewody M. z dnia 28 maja 2013 r. odnosiła się do mienia Skarbu Państwa, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowi własność Gminy Miejskiej K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Diecezja P... wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie były przedmiotem ustaleń przy rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 maja 2017 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd rozważył wyłącznie, czy można wyprowadzić rażące naruszenie prawa z konstrukcji prawnej przyjętej w art. 33a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej, skoro przyjęta przesłanka na jakiej zostało oparte stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości lub ich części, to jest przesłanka "władania", stanowi pojęcie, któremu w wyniku wykładni można nadać różną treść. Równocześnie uchylając decyzję Sąd oparł zastosowany środek prawny na podstawie wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, które jednak dotyczy całkiem odmiennych okoliczności faktycznych, niebędących przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku. Powoduje to, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zaskarżony wyrok zawiera wskazanie co do ewentualnego przeprowadzenia dowodów, które dać mogą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tworzy to wspólny element argumentacji oceny prawnej i skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.