Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 575/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zaś przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jak wskazał Sąd I instancji, w rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. WSA podał dalej, że sens regulacji z art. 52 § 1 p.p.s.a. jest taki, iż w sytuacji, gdy ustawodawca dopuszcza możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organów administracji w zwyczajnym trybie, a więc w rozpatrywanej sprawie w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, należy wyczerpać ten zwyczajny tryb, by skorzystać z nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga do sądu administracyjnego.
Innymi słowy, skarga przysługuje tylko na to rozstrzygnięcie organu administracji, które jest wynikiem rozpatrzenia zwyczajnego środka zaskarżenia przez organ właściwy w sprawie, a więc w niniejszej sprawie - rozpatrzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drodze decyzji. W rezultacie stwierdzono, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalna tylko na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r., zaś skarga bezpośrednio na decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. w myśl przywołanego przepisu jest niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika W. R.. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. poprzez przyjęcie, że dla wypełnienia spoczywających na sądzie administracyjnym obowiązków wynikających z tego przepisu wystarczające jest wezwanie strony wnoszącej skargę do wsa do wskazania, która decyzja, wydana przez naczelny organ administracji rządowej rozpoznający sprawę zarówno jako organ pierwszej instancji jak i w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, została zaskarżona wspomnianą skargą bez określenia w takim wezwaniu, jakie są skutki niezaskarżenia decyzji wydanej przez naczelny organ administracji rządowej w trybie rozpatrzenia wniosku, o ponowne rozpoznanie sprawy, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego przyjęcia, iż wykonał obowiązki wynikające z art. 6 ppsa.
Wskazano dalej, że powyższe błędne przyjęcie, iż obowiązki wynikające z art. 6 ppsa zostały wykonane doprowadziło Sąd I instancji do błędnego zastosowania art. 52 § 1 ppsa i art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w sytuacji, gdy nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie powyższych przepisów, gdyż Sąd ten powinien był przyjąć, że skarżący zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...]. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w efekcie powyższego WSA błędnie nie zastosował art. 132 ppsa poprzez nierozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, a tym samym pozbawił skarżącego konstytucyjnej gwarancji do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie skargi wniesionej przez skarżącego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Jak podał dalej autor skargi kasacyjnej z treści przepisu art. 6 p.p.s.a. wynikają co najmniej trzy zasadnicze obowiązki spoczywające na sądzie administracyjnym w odniesieniu stron występujących w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego: udzielanie potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych, pouczanie o skutkach prawnych tych czynności, pouczanie o skutkach prawnych zaniedbań czynności procesowych. Powyższe obowiązki nie zostały w niniejszej sprawie wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny pismem z dnia 7 maja 2009 roku wezwał skarżącego do nadesłania informacji, czy pismo skarżącego datowane na dzień 4 marca 2009 roku stanowi skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...], czy też stanowi ono skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...].
Sąd ten zaznaczył również, iż w razie nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 maja 2009 roku uzna, iż pismo z dnia 4 marca 2009 roku stanowi skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...]. Jak stwierdził kasator, powyższego wezwania wystosowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie można uznać za wypełniającego obowiązki wynikające z art. 6 ppsa. Podkreślił, iż pismo z dnia 7 maja 2009 roku nie zawiera żadnej informacji na temat skutków prawnych zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] i wpływu takiego zaskarżenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Jak wskazano, o skutkach zaskarżenia decyzji z dnia [...] listopada 2008 roku skarżący dowiedział się dopiero po lekturze uzasadnienia zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną postanowienia z dnia 30 czerwca 2009 roku odrzucającego skargę.
Kasator podał dalej, że naruszenie 6 ppsa doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia art. 52 § 1 ppsa i art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Sąd ten bezpodstawnie zastosował te przepisy odrzucając skargę wniesioną przez skarżącego jako niedopuszczalną. Tymczasem pismo skarżącego z dnia 4 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien potraktować jako skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...]. Jak stwierdzono kasator WSA naruszył również art. 132 ppsa i konstytucyjną zasadę merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd, gdyż bezzasadne odrzucenie skargi uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Powołano się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2008 r., I GSK 625/05.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. poprzez przyjęcie, że dla wypełnienia spoczywających na sądzie administracyjnym obowiązków wynikających z tego przepisu wystarczające jest wezwanie strony wnoszącej skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego do wskazania, która decyzja, wydana przez naczelny organ administracji rządowej rozpoznający sprawę zarówno jako organ pierwszej instancji jak i w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, została zaskarżona wspomnianą skargą bez określenia w takim wezwaniu, jakie są skutki niezaskarżenia decyzji wydanej przez naczelny organ administracji rządowej w trybie rozpatrzenia wniosku, o ponowne rozpoznanie sprawy, jest zasadny.
Zgodnie z art. 6 p.p.s.a. Sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Przepis ten ma charakter zasady ogólnej, zwanej zasadą udzielania pomocy stronom. Przede wszystkim chodzi w nim o wyrównanie szans strony działającej bez adwokata (radcy prawnego). Wskazówki i pouczenia mają dotyczyć tego, jakie czynności procesowe powinny zostać w sprawie podjęte; w jaki sposób i w jakim terminie powinny zostać stwierdzone przez sąd wadliwości w tych czynnościach; jakie są następstwa nieusunięcia tych braków w terminie oraz jakie skutki prawne pociągnie za sobą podjęcie tych czynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 49). Istotne jest w szczególności to, aby potrzebne wskazówki rozumiane były jako wskazówki wyartykułowane przez sąd w ten sposób, aby strona nie korzystając z profesjonalnego pełnomocnika nie została pozbawiona możliwości wpływu na toczący się proces i w ten sposób zrealizowania własnych uprawnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wzywając pełnomocnika skarżącego do złożenia oświadczenia, precyzującego przedmiot skargi, w którym miał on wskazać, czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] czy też decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] nie sformułował w sposób wyraźny rygoru jakim obwarowane było wykonanie wezwania, określając jedynie, iż w razie nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 maja 2009 roku uzna, iż pismo z dnia 4 marca 2009 roku stanowi skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] oraz pouczając o wynikającej z art. 52 p.p.s.a. konieczności wyczerpania zwyczajnego trybu zaskarżenia rozstrzygnięcia organów administracji przed skorzystaniem z nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga do sądu administracyjnego i dodając, że skarga do Sądu przysługuje tylko na to rozstrzygnięcie organu administracji, które jest wynikiem rozpatrzenia zwyczajnego środka zaskarżenia przez organ właściwy w sprawie, w więc w rozpatrywanej sprawie - rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drodze decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Adminstracyjnego, tak ujęty rygor nie odpowiada nakazowi należytego pouczania strony, który wynika z art. 6 p.p.s.a. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek udzielenia stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i zaniedbań.
W orzecznictwie sądowym określenie "potrzebne wskazówki" interpretowane są jako wskazówki sądu, bez których strona niekorzystająca z pomocy prawnej pozbawiona byłaby wpływu na proces i przez to nie mogła zrealizować swoich uprawnień (por. wyr. SN z dn. 5 lutego 1999 r., OSNAPiUS 2000, z. 18, poz. 695). Sąd I instancji, mając na uwadze brak fachowej wiedzy skarżących oraz fakt, że autor skargi w istocie powoływał się na decyzję pierwszoinstancyjną z dn. [...] listopada 2008 r., jeśli wezwał stronę skarżącą do wskazania decyzji, która jest przedmiotem skargi, winien był wskazać wyraźnie, że w przypadku, gdyby skarga dotyczyła decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], to będzie ona podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wskazanie jako skutków procesowych: uznania za przedmiot skargi decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] oraz pouczenie o treści art. 52 § 1 p.p.s.a. nie tylko nie może być uznane za wystarczające pouczenie stron o skutkach wykonania lub niewykonania przez nich żądanej czynności, ale prowadzi wprost do sformułowania tezy o udzieleniu wskazówki "dezorientującej" stronę działającą samodzielnie.
W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.