Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 224/11, po rozpoznaniu skargi E. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2010 r., ustalającej dla E. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w K., w wysokości 10 075,80 zł, na skutek wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało tę decyzję w mocy.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy G. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...], położone w K., w związku uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wójt Gminy G. ustalił dla E. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], o pow. 1,7694 ha, położonej w K., w wysokości 10 075,80 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2010 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na niedokonanie przez ten organ oceny operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wymienioną na wstępie decyzją ustalił dla E. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr ewid. [...] w K., w kwocie 10 075,80 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego treść została ustalona uchwałą Rady Gminy Głusk z dnia 18 grudnia 2006 r., nr III/18/2006, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową o funkcji zagrodowej (RM) oraz w części pod drogi dojazdowe. W świetle poprzednio obowiązujących zapisów planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Głusk z dnia 6 kwietnia 2000 r., nr XXIII/169/2000, nieruchomość ta przeznaczona była pod uprawy ogrodnicze bez możliwości zabudowy (RP-4). Po wejściu w życie zmiany planu miejscowego strona dokonała podziału nieruchomości, a następnie zbycia wydzielonych działek o numerach: [...] o pow. 0,12 ha, [...] o pow. 0,09 ha, [...] o pow. 0,09 ha, [...] o pow. 0,09 ha i [...] o pow. 0,12 ha.
Utrzymując w mocy wskazaną decyzję Wójta Gminy G. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Kolegium podkreśliło, że wszelkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a ustalająca opłatę planistyczną decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 24 września 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S., odpowiada wymogom wynikającym z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpatrywanej sprawie, jak podkreślił organ drugiej instancji, poza wzrostem wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego nastąpiło jej zbycie przez stronę w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu, który określa stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 15%.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2010 r., ustalającą dla skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nr ewid. [...], położonej w K., w wysokości 10 075,80 zł, na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Głusk, zatwierdzonej uchwałą nr III/18/06 Rady Gminy Głusk z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 45, poz. 1063).
Podstawą wydania decyzji był operat szacunkowy z dnia 25 września 2010 r. sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. Z treści tego operatu wynika, że obliczony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu miejscowego dotyczył całej działki nr ewid. [...] (przed podziałem), o powierzchni 1,7694 ha. Działka ta, na mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], uległa podziałowi na 17 działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi od [...] do [...] (załącznik nr 5 do operatu).
Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Sąd zwrócił uwagę, że w świetle tego przepisu opłata planistyczna może być wymierzona, gdy w związku ze zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel zbył "tę nieruchomość".
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było uzyskanie przez organ pierwszej instancji informacji o zbyciu przez skarżącą działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,51 ha wraz z udziałami wynoszącymi 4/27 w działkach nr ewid.: [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,3169 ha (k. 1-16, 25-28, 35-38 akt adm. I inst.).
Skoro skarżąca nie zbyła całości terenu dawnej działki nr ewid. [...], o powierzchni 1,7694 ha, a jedynie jej część, to jest działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,51 ha wraz z udziałami wynoszącymi 4/27 w działkach nr ewid.: [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,3169 ha, to organy administracji nie miały podstaw do ustalenia na rzecz skarżącej opłaty planistycznej od powierzchni całej dawnej działki nr ewid. [...], to jest 1,7694 ha, położonej w K. Sąd wskazał, że uwadze organów obu instancji uszło również, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy G. wszczął postępowanie dotyczące ustalenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], położonych w K. Oznacza to, iż postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem działek nr ewid. [...], [...] oraz udziałów wynoszących 4/27 w działkach nr ewid. [...] i [...] nie zostało do tej pory formalnie wszczęte. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy w tej części było całkowicie nieuzasadnione.
Wobec wskazanych wyżej uchybień Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy te odniosą się również wyczerpująco do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, a w szczególności do zarzutu braku należytej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B. S. z dnia 24 września 2010 r. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu koniecznym jest wyłącznie formalne zawiadomienie strony o tym fakcie, a niewystarczającym jest podjęcie pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ do tego uprawniony, o której strona została powiadomiona, tj. doręczenie stronie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej dotyczącej wysokości zbytych przez stronę nieruchomości;
- 2) naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną subsumpcję, polegającą na mylnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w w/w normie prawnej, a mianowicie uznaniu, iż organy administracji orzekające w sprawie przyjęły do ustalenia opłaty planistycznej nieruchomości, które nie zostały przez stronę zbyte, gdy tymczasem opłata planistyczna ustalona została wyłącznie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości sprzedanych przez stronę po dacie wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość wyłącznie nieruchomości przez stronę sprzedanych;
- II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji pomimo braku naruszenia prawa materialnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania;
- 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku powiązania zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania z powodami, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Wskazując na powyższy przepis Sąd I instancji stwierdził, że opłata planistyczna może być wymierzona, gdy w związku ze zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel zbył "tę nieruchomość". Skoro skarżąca nie zbyła całości terenu dawnej działki nr ewid. [...], o powierzchni 1,7694 ha, a jedynie jej część, to jest działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,51 ha wraz z udziałami wynoszącymi 4/27 w działkach nr ewid.: [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,3169 ha, to organy administracji nie miały podstaw do ustalenia na rzecz skarżącej opłaty planistycznej od powierzchni całej dawnej działki nr ewid. [...], to jest 1,7694 ha, położonej w K. Skarżący kasacyjnie organ powyższego stwierdzenia Sądu nie kwestionuje, wskazując, że skoro po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zbyta została jedynie część nieruchomości, to brak było podstaw do obciążenia strony opłatą planistyczną liczoną od całej powierzchni nieruchomości, w tym od powierzchni, która nie została sprzedana.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje zatem, jakich nieruchomości dotyczy ustalona opłata planistyczna. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że opłata planistyczna została ustalona wyłącznie od tej części nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], która została przez stronę sprzedana, tj. od powstałych w wyniku podziału działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,51 ha. O ile zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wynika to z treści operatu szacunkowego z dnia 24 września 2010 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. - w którym na stronie 32 rzeczoznawca dokonał zestawienia wartości w/w działek przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast na stronie 33 wskazał ustalony wzrost ich wartości na skutek zmiany planu w kwocie 67 172 zł – to nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wynika to z treści decyzji, i to zarówno organu I, jak i II instancji.
Ustalenia, że opłata planistyczna odnosi się – tak jak wywodzi to skarżący kasacyjnie organ - do powstałych w wyniku podziału działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] można bowiem dokonać tylko przy łącznym odczytaniu treści decyzji organów z treścią operatu szacunkowego. Z decyzji wynika bowiem jedynie, że organy ustaliły jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ewid. [...]. Ze względu na brak wyraźnego określenia w decyzjach organów, że ustalona opłata planistyczna dotyczy sprzedanych przez stronę działek, Sąd I instancji uznał, iż organy ustaliły opłatę planistyczną odnosząc ją do całej powierzchni działki [...].
Nie można z tego powodu czynić Sądowi I instancji zarzutu, albowiem – jak wskazano wyżej – organy wskazały jedynie, że opłata planistyczna została ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ewid. [...], nie określając jednocześnie, których dokładnie działek dotyczy opłata planistyczna. Decyzje organów obu instancji naruszają tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji ustalającej opłatę planistyczną powinno wynikać w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy w przypadku w którym doszło do podziału nieruchomości po uchwaleniu planu, opłata ustalona została w związku ze sprzedażą całej nieruchomości czy też jej części. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do dokonywania swoistej wykładni treści decyzji w zastawieniu jej z operatem szacunkowym. To rzeczą organów administracji publicznej jest wykazanie jakiego przedmiotu dotyczy operat szacunkowy, tj. całej nieruchomości czy też jej części.
W konsekwencji mimo przedwczesnego uznania przez Sąd I instancji, że operat szacunkowy dotyczy całej działki nr ewid. [...] (przed podziałem), trafnie Sąd wskazał na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nieprecyzyjność i tym samym brak jednoznacznej czytelności decyzji organów obu instancji skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.