Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1957/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 7 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miasta i Gminy Trzebnica z dnia 2 października 1992 r., nr XXVII/169/92, w punkcie I. stwierdził, że § 7 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miasta i Gminy Trzebnica z dnia 2 października 1992 r., nr XXVII/169/92 w sprawie przyjęcia statutu Związku Gmin Bychowo narusza prawo; w punkcie II. oddalił wniosek strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 7 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miasta i Gminy Trzebnica Nr XXVII/169/92 z dnia 2 października 1992 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Gmin Bychowo, zarzucając uchwale we wskazanym fragmencie istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.), a także w związku z art. 3 Konstytucji RP. W zaskarżonym § 12 lit. i) załącznika do uchwały przyjęto, iż: "Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia". Zdaniem Wojewody, zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Wojewoda podkreślił, że osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku funkcji.

W tym stanie, w ocenie Wojewody, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia związku. Funkcja członka zgromadzenia związku komunalnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek komunalny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego i kontrolnego związku.

W odpowiedzi na skargę Gmina Trzebnica wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazano, że art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Przytaczając zatem treść art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Gmina stwierdziła, że skoro ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, organ nadzoru przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miał obowiązek wezwać Radę Miasta i Gminy w Trzebnicy do usunięcia naruszenia prawa.

Tym samym, konsekwencją niewezwania Rady Miasta i Gminy do usunięcia naruszenia prawa jest obowiązek odrzucenia skargi przez WSA we Wrocławiu z powodu przedwczesnego złożenia skargi, na podstawie art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. To, iż przepis powyższy został dodany z dniem 30 maja 2001 r. ustawą z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001 nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie jest przeszkodą w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje zagadnienie stosowania przepisów oraz przepis powyższy stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa).

W tych okolicznościach istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, iż zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku jak i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach. Za nietrafny Rada uważa zarzut Wojewody, że zagadnienie diet nie jest materią statutową związku komunalnego. Art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa elementy, które powinien zawierać statut związku. Jednak nie jest to katalog zamknięty. Dlatego kwestia diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek.

Regulacja w statucie związku problematyki diet jest regulacją autonomiczną statutu, dlatego kwestionowanie przez organ nadzoru uprawnienie do ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia narusza art. 67 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w kwestionowanym zakresie wyjaśnił, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - występuje w rozpatrywanym przypadku. Brak bowiem jest normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Bowiem, ani przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały, jak obowiązujące w dniu orzekania, nie przewidują dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia. W ocenie Sądu, podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Powstaje więc zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego (wcześniej związku komunalnego) posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków.

Sąd stanął na stanowisku, że nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko wyrażone w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13.03.2013 r., II OSK 2726/12), że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

Dodatkowo Sąd wskazał, że obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, ale nie zawierała przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tym samym, przepisy:

art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia.

Takiej podstawy prawnej, w ocenie Sądu, nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1990 r. Nr 16, poz. 95), w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały, jak i z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej, statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie. Brak w tym wykazie określenia kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia.

Zdaniem Sądu, nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, bowiem zagadnienie diet członków zgromadzenia jest materią statutową, z uwagi na brak ustawowego zakazu regulowania tej problematyki w statucie. Sąd wskazał w tym zakresie na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również, jak wskazał Wojewoda, wcześniejsza Konstytucja (obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wprowadzała rozwiązanie zgodnie z którym przestrzeganie praw jest podstawowym obowiązkiem każdego organu, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art. 3). Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków poważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Wobec powyższego, Sąd za organem nadzoru uznał, że brak było przepisu obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet dla członków zgromadzenia tego związku.

Końcowo Sąd zauważył, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g., nie jest zobowiązany do wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 p.p.s.a., i nie jest też krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia przedmiotowej skargi. Nietrafny jest więc – zdaniem Sądu - wniosek o odrzucenie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżony § 7 lit. i) załącznika do uchwały został wydany z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje żądany zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Trzebnica, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok ten w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I., podniesiono następujące zarzuty:

1. I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1. art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 u.s.g. poprzez niewezwanie Rady Miasta i Gminy Trzebnica przez organ nadzoru, przed wniesieniem skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego, do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjęcie, że skarga została przedwcześnie złożona do sądu administracyjnego, a WSA we Wrocławiu nie odrzuciło złożonej skargi, pomimo naruszenia ww. przepisów;
3. 2. art. 134 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji niniejszej sprawy pomimo tego, że obowiązuje uchwała Zgromadzenia Związku Gmin Bychowo nr VI/17/2000 z dnia 14 lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet, która została podjęta na podstawie zaskarżonego przepisu;
4. 3. art. 134 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji własnej wnikliwej analizy sprawy i oparcie się przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych przez organ nadzoru, co stanowi jawne naruszenie zasady dążenia przez Sąd rozstrzygający daną sprawę do ustalenia prawdy obiektywnej, a także narusza zasadę bezpośredniości będącą jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego;
5. - a w konsekwencji "nieuchylenie przez WSA do ponownego rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.)".
6. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 i art. 65 oraz art. 40 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) polegającej na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy w Trzebnicy nie posiadała i nie posiada kompetencji ustawowych i statutowych do ustalenia w statucie Związku Gmin Bychowo zasad przyznawania diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego, czym Sąd naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie dla aktów prawa miejscowego (autonomię legislacyjną gminy);
7. - a w konsekwencji "nieuchylenie do ponownego rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.)".

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie podniesiono, że w przypadku zajścia jedynie naruszenia prawa materialnego, Rada wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają, zgodnie z intencją jej autora, podstaw do jej uwzględnienia.

Odmawiając trafności najdalej idącemu zarzutowi naruszenia art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 u.s.g., jaki upatruje autor skargi kasacyjnej w przyjęciu do rozpoznania skargi, która winna zostać odrzucona jako że nie została poprzedzona przez Wojewodę Dolnośląskiego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wskazać trzeba, że możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały rady gminy wiąże się z upływem 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Termin ten posiadając charakter zawity wyznacza okres, w którym organ nadzoru posiada uprawnienie do stwierdzania nieważności aktów gminy. Po tym terminie jedyną przewidzianą przez ustawę możliwą reakcją jest wniesienie przez organ nadzoru skargi do sądu, który władny będzie dokonać oceny legalności skarżonego aktu. Tak sformułowane uprawnienia organu nadzoru nie przewidują obowiązku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe potwierdzają poglądy doktryny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. prof. R.Hausera i prof. M.Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 285).

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., jakie wiąże pełnomocnik Gminy z pominięciem przez Sąd, iż w obrocie prawnym pozostaje uchwała Zgromadzenia Związku Gmin Bychowo podjęta na podstawie zakwestionowanego przepisu statutowego. Z faktu tego nie wynika bowiem, by Sąd nie rozstrzygnął w granicach sprawy, uchybiając tym samym normie wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. określającej, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze złożonej przez legitymowany podmiot. Fakt obowiązywania uchwały podjętej na podstawie wyeliminowanego przez Sąd przepisu Statutu nie oznacza, że norma Statutowa korzysta z domniemania prawidłowości.

Zaznaczyć również trzeba, że dalsze powiązanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez brak dokonania własnej analizy sprawy, z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest o tyle wadliwe, że ostatni z powołanych przepisów wyznacza uprawnienie sądu administracyjnego w odniesieniu do skarg na decyzje lub postanowienia. Z tej też przyczyny Sąd nie mógł zastosować tego przepisu w sprawie ze skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, której proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 147 p.p.s.a. Pomijając tę wadliwość w formułowaniu zarzutu stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie naruszył art. 134 p.p.s.a. zajmując się przedstawioną sprawą w jej całokształcie wyznaczonym aspektami materialnoprawnymi.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zwrócić w pierwszej kolejności trzeba uwagę na wadliwość powiązania tego zarzutu z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jak wyjaśniono powyżej, przepis ten odnosi się do skarg i postanowień, nie znajdując zastosowania do sprawy niniejszej. Sformułowane żądanie: "uchylenia do ponownego rozpoznania skargi Wojewody" nie znajduje oparcia w ustawowym katalogu możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego.

Dokonując natomiast analizy przedstawionej argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 i art. 65 oraz art. 40 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskazać trzeba, że problem sprowadza się w istocie do zagadnienia, czy zgromadzeniu związku międzygminnego przysługuje uprawnienie do stanowienia przepisów regulujących zasady przyznawania i określania wysokości diet dla członków takiego związku. Problem ten był już przedmiotem rozważań kilku składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, podzieliły składy orzekające NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13, II OSK 493/13 i II OSK 669/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2072/13.

Odmawiając zgodnie powyższego uprawnienia zgromadzeniu związku międzygminnego podkreślano, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem różna jest sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Wywodzono, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślano też, że analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady. Skoro żaden przepis ustawy nie przyznaje uprawnienia związkowi międzygminnemu do ustalenia zasad przyznawania diet, to zawarcie takich postanowień w Statucie Związku należało uznać za nieuprawnione, o czym zasadnie orzekł Sąd I instancji uwzględniając skargę Wojewody w powyższym zakresie.

Zaznaczyć trzeba, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).

W tych warunkach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty musiały zostać uznane za nieusprawiedliwione.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.