Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2523/11 po rozpoznaniu skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków uchylił zaskarżoną decyzję.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G., działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz.
68) oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym" nakazał PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w L. wykonanie i utrzymywanie w należytym stanie pasów przeciwpożarowych oddzielających tereny leśne Nadleśnictwa G. od torowisk PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na linii kolejowej [...] oznaczonej nr [...]. Termin wykonania tego obowiązku wyznaczono do 12 sierpnia 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że kontrola obszarów leśnych na terenie Nadleśnictwa G. stwierdziła brak wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej [...] oznaczonej nr [...]. Pasy przeciwpożarowe winny być wykonane jako dwa równoległe do linii kolejowej pasy terenu o szerokości co najmniej 2 m, odległe od siebie od 10 do 15 m i połączone ze sobą co 25 m do 50 m pasami poprzecznymi tej samej szerokości lub w inny sposób uzgodniony z Państwową Strażą Pożarną i Dyrekcją Lasów Państwowych. Brak wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych usytuowanych na terenach leśnych wpływa negatywnie na stan bezpieczeństwa pożarowego obszarów leśnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, podmiotami obowiązanymi do wykonania pasów przeciwpożarowych są zarządcy infrastruktury. Obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych biegnących wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych ciąży na zarządcach i przewoźnikach kolejowych oraz użytkownikach bocznic kolejowych, którzy są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. - Zakład Linii Kolejowych w L., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez przyjęcie, że strona odwołująca ma obowiązek wykonania i utrzymania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych oddzielających teren leśny od torowisk, podczas gdy prawidłowa analiza wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązek ten spoczywa na właścicielu lasów usytuowanych wzdłuż linii kolejowych.
Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmienił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do treści obowiązku i terminu jego realizacji oraz ustalił nową treść obowiązku (oczyszczenie z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych posypanie warstwą piasku o grubości od 0,01 m do 0,02 m pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej [...] oznaczonej nr [...]) i nowy termin jego realizacji do 30 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, iż podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej. Wskazał, że w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej spoczywał na zarządcy infrastruktury kolejowej.
Wskazaną regulację zakwestionowano na etapie uzgodnień aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2010 r., ponieważ określała podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej.
Obecnie obowiązujący w tym zakresie przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. stanowi, iż lasy położone przy obiektach, mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu, oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W/w przepis w ust. 2 odsyła do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej i jest informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Podstawę wydanego w niniejszej sprawie nakazu stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 29 czerwca 2011 r. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż zmiana treści obowiązku wynika przede wszystkim z konieczności uściślenia zakresu prac, jakie winien wykonać zobowiązany. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem istnienie pasów przeciwpożarowych, jednakże w formie nie odnowionej. Zakreślenie nowego terminu wykonania obowiązku uzasadnione jest niemożliwością dotrzymania terminu do 12 sierpnia 2011 r. z uwagi na odwołanie od decyzji organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję, uzupełnioną pismami procesowymi z dnia 25 listopada 2011 r. i 13 kwietnia 2012 r., wniosła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. (skarżąca), wnioskując o jej uchylenie w całości.
Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1, art. 55, art. 56 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2010 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie skarżącej za zobowiązaną do oczyszczenia pasów przeciwpożarowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 2006 r. precyzyjnie określało podmioty zobowiązane do utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych. W aktualnym stanie prawnym (§ 38 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r.) podmioty określone do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone zostały przez odesłanie do ustawy o lasach, o transporcie kolejowym, ochronie przeciwpożarowej i rozporządzeń wykonawczych. Regulacje te nie wskazują jednak podmiotów zobowiązanych do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Zgodnie zatem z postanowieniami ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązki związane z utrzymaniem pasów przeciwpożarowych spoczywają na właścicielu lub zarządcy, ewentualnie na innym podmiocie, gdy obowiązek taki przeniesiony został w drodze umowy cywilnoprawnej. Podniosła, iż nie jest właścicielem (wieczystym użytkownikiem) gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe, nie przejęła także obowiązku ich oczyszczania w drodze umowy cywilnoprawnej.
Za nieuprawniony skarżąca uznała argument decyzji wskazujący, iż obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury wynika z postanowień ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 55 tej ustawy, zarządca (PKP PLK S.A.) ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Powołana norma daje zarządcy prawo, z którego może, ale nie musi korzystać; przepis ten nie rodzi więc obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpieczeństwa przez skarżącą jako zarządcę. Z kolei art. 56 ustawy o transporcie kolejowym odnosi się do sytuacji związanych z usunięciem drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, a nie do pasów przeciwpożarowych.
Skarżąca dodatkowo podniosła, że stroną przedmiotowego postępowania jest PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., zatem wykonawcza jednostka organizacyjna Zakładu Linii Kolejowych w L.- Sekcja Eksploatacji PKP w D. nie powinna otrzymać decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Sąd zwrócił uwagę, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej orzekał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym i stosownie do zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a. obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu pierwszej instancji, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może też orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Musi wypowiedzieć się w takim zakresie, w jakim zrobił to organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może bowiem dojść jedynie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym z tą, którą zajmował się organ I instancji.
Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego, która nie mieści się w ramach art. 138 k.p.a., co stanowi o jego istotnym naruszeniu. Organ odwoławczy "zmienił" decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej treści obowiązku i terminu jego realizacji oraz "ustalił" nową treść obowiązku i termin jego realizacji do dnia 30 kwietnia 2012 r. Z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyraźnie wynika, iż organ odwoławczy nie miał możliwości "zmiany" decyzji organu I instancji; jeśli widział konieczność orzeczenia reformatoryjnego, to w tym zakresie winien uchylić zaskarżoną decyzję.
Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie odpowiada żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych w treści art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a.
Sąd podkreślił, że z uwagi na uwzględnienie skargi z przyczyn procesowych, dokładna analiza jej zarzutów merytorycznych jest przedwczesna.
Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że w pełni podziela dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż wykładnia art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r., dokonana przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, jest prawidłowa. Na tę okoliczność Sąd powołał się na orzecznictwo - wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012, sygn. VII SA/Wa 2562/11 oraz z dnia 8 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2679/11. Według Sądu wskazane regulacje prawne dają podstawę do nałożenia na PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W.- Zakład Linii Kolejowych w L. obowiązku dotyczącego odnowienia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej [...], oznaczonej numer [...].
Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zaprezentowanych w uzasadnieniu, w szczególności prawidłowo zinterpretował treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz prawidłowo doręczył decyzję stronie – PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. na adres: PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w L.. Brak jest podstaw do doręczania decyzji Sekcji Eksploatacji PKP w D., która nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a jest tylko wykonawczą jednostką organizacyjną Zakładu Linii Kolejowych w L..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- a) art.7 Konstytucji RP w zw. z art.17 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wywieść można z wykładni przepisów prawa, a nie z wyraźnego brzmienie przepisu;
- b) § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), art. 17 ust.1 pkt 1 i 3 i art.55 ust.1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. zobowiązane są do oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych – posypania warstwą piasku o grubości od 0,01 m do 0,02 m pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej [...] oznaczonej nr [...],
- c) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy roli przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego.
Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A, jako zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie § 34 ust.3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Według skarżącego kasacyjnie ustawa o transporcie kolejowym w art.17 nakłada obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej na trzy podmioty: zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych, użytkowników bocznic kolejowych (tych niniejsza sprawa nie dotyczy). Do ochrony przeciwpożarowej zobowiązane są dwa podmioty: zarządca infrastruktury i przewoźnik kolejowy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił dlaczego pominął przewoźnika przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do utrzymywania pasów przeciwpożarowych.
To działalność przewoźnika, a nie zarządcy infrastruktury stanowi zagrożenie pożarowe. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza, że nie mogą one swobodnie ustalać obowiązku, gdy nie konkretyzuje go norma prawna. Według autora skargi kasacyjnej art.55 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem, a z tego przepisu nie można czynić obowiązku.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że adresatem normy zawartej w art.55 ust.1 ustawy ochronie przeciwpożarowej nie jest zarządca linii kolejowej, lecz właściciel gruntu na którym będzie usytuowany pas przeciwpożarowy.
W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd nie odniósł się do pisemnej interpretacji przepisów Ministerstwa Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011 r. Zgodnie z tym dokumentem spółka PKP została zwolniona z obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych, zaś obowiązek pielęgnowania lasu i ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielach lasu. Podkreślono, że mimo korzystnego dla strony rozstrzygnięcia Sąd w uzasadnieniu wyroku dokonał błędnej oceny prawnej, faktycznie więc wnoszący skargę kasacyjną skarży uzasadnienie wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr 2012, poz.270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie, dopuścił się Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie występują i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozważania do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W skardze kasacyjnej powołując się na obie podstawy określone w art.174 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również wskazała na uchybienia przepisom postępowania.
Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie wskazanego przepisu polega na błędnym uzasadnieniu wyroku spowodowanym niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c, uznając, że organ odwoławczy naruszył art.138 §1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości podał przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że organ odwoławczy nie miał możliwości " zmiany" decyzji organu pierwszej instancji, a jeśli widział konieczność orzeczenia reformatoryjnego, to w tym zakresie powinien uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem z uwagi na to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mieściło się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 §1 i § 2 k.p.a.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do wykładni przez ten Sąd art.138 §1 i §2 k.p.a. nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a zatem nie wymaga dalszych rozważań.
Istotne w niniejszej sprawie, jest to, że - jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - uwzględnienie skargi nastąpiło z przyczyn procesowych. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób sprecyzowany w skardze kasacyjnej, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Trafnie natomiast strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych należy wywieść z przepisów prawa, a nie jest wystarczające samo odwołanie się do orzecznictwa prezentującego wykładnię tych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem pewną sprzeczność. Skoro Sąd uznał, że ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna i nie dokonał analizy przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nałożonego obowiązku, to zbędnym było przywoływanie w uzasadnieniu wyroku orzecznictwa dotyczącego tych przepisów. W tym znaczeniu uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tej części wadliwie, ale nie ma to wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie orzeczenia. Zarzut oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. może odnieść zamierzony przez skarżącego skutek, tylko wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej i szeroko pogłębionych w jej uzasadnieniu nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż Sąd wydający zaskarżony wyrok nie wypowiadał się ani co do treści podniesionego w skardze kasacyjnej art.17 ust.1 pkt 1 i 3 oraz art.55 ust.1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ani co do § 38 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Nie mógł zatem Sąd Wojewódzki dopuścić się błędnej wykładni wskazanych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokładna analiza zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze jest przedwczesna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.