Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 869/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) oraz Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) października 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie kamienicy przy ul. (...) w W. z lokalami usługowymi na parterze wraz z budową garażu w poziomie piwnic i zadaszeniem wewnętrznego dziedzińca na poziomie pierwszej kondygnacji, zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie sprostały obowiązkom, które nakładają na nie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organy wydając decyzję zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a stosownie do regulacji art. 107 § 3 K.p.a. zastosowania określonych w niej wymogów do uzasadnienia swojej decyzji.
Decyzja organu pierwszej instancji zapadła po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) i po nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 113/14, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) listopada 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, a potem Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) września 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta z dnia (...) marca 2012 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji dotyczące pozwolenia na budowę.
Z tego powodu zdaniem Sądu pierwszej instancji konieczne było odniesienie się nie tylko do faktu samowolnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, ale także do okoliczności z powodu których wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, a inwestor ostatecznie nie uzyskał pozwolenia na budowę, które zatwierdzałaby pierwotny projekt budowlany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 113/14 wskazał, że pomiędzy inwestorem oraz Wspólnotami istnieje spór co do charakteru ścian budynku inwestycyjnego oraz Wspólnot przy ul. (...) i (...). Kluczowym zagadnieniem było to, jakie roboty budowlane będą realizowane przy ścianach wspólnych, co nie zostało wyjaśnione w należyty sposób. Organ nie odniósł się do opinii rzeczoznawcy J. S. Zgodnie z twierdzeniem tego rzeczoznawcy a wbrew twierdzeniom organu, roboty budowlane będą wykonywane także przy stropach m.in. poprzez ich wzmocnienie, a te oparte są o "ściany wspólne". Gdyby wyjaśnienia organu doprowadziły do ustalenia, że inwestor wykonywać będzie roboty budowlane w ścianie stanowiącej współwłasność dwóch podmiotów, to do skutecznego złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane niezbędna będzie zgoda Wspólnoty przy ul. (...) oraz przy ul. (...).
Strony skarżące w przedmiotowym postępowaniu niezmiennie oświadczały, że zatwierdzenie projektu budowlanego z 2011 r. opierało się na nieprawdziwych danych technicznych o tym, że ściany graniczne budynków (...), (...) i (...) są ścianami z dylatacją tzn. wykonane są z dwóch murów podzielonych pustką 3 cm.
Organy nadzoru budowlanego nie podjęły się wyjaśnienia powyższej kwestii. Trafnie zwrócono uwagę na to, że w przedmiotowym postępowaniu nie wyjaśniono zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2008 r. Nie wskazano również, czy wykonane zmiany konstrukcyjne na wszystkich kondygnacjach budynku zostały uwzględnione w przedkładanej dokumentacji i czy zmiany te pozostają bez wpływu na nieruchomości skarżących Wspólnot.
Wyłączne bazowanie na oświadczeniach projektantów, przy stwierdzonych odstępstwach przy dokumentacji pierwotnej, bez dokonania własnej analizy przez organ i bez odniesienia się do dowodów stron skarżących, zdaniem Sądu pierwszej instancji było niewystarczające.
Zasadnie podnosiły skarżące Wspólnoty, że w aktach sprawy znajdują się nie poddane ocenie ekspertyzy i opinie m.in. uprawnionego rzeczoznawcy. Trafne również skarżące podnosiły, że przedłożenie przez inwestora żądanego projektu zamiennego nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia go.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego.
Natomiast art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdujący w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie stanowi, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ musi sprawdzić m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dopiero spełnienie ww. wymogów umożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji a zwłaszcza decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby kwestie powyższe były przedmiotem ocen i rozważań na etapie zatwierdzania projektu zamiennego. Organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie istotnym odstępstwem było wyłącznie wykonanie dodatkowego pomieszczenia pod prześwitem bramowym, w związku z tym zasadniczo do tego aspektu ograniczał swoją ocenę.
Ponadto działania inwestora na etapie postępowania odwoławczego, polegające na korekcie złożonej dokumentacji technicznej, były tak daleko idące, że w istocie nie wiadomo jaką dokumentacją techniczną dysponował organ pierwszej instancji, a jaką organ drugiej instancji. Nie wiadomo, czy można mówić o tożsamości projektów budowlanych zamiennych, a tym samym tożsamości rozstrzygnięć organów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie prawa materialnego miało przy tym wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na ten wynik.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego otrzymując od inwestora projekt budowlany zamienny musi dokonać merytorycznej oceny, w szczególności tych elementów które w danym stanie faktycznym decydują o istocie danego sporu.
Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sporną kwestię wskazał organowi, aby ten ponownie rozpatrując sprawę ocenił przedłożony w ramach postępowania projekt budowlany zamienny we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie.
Z tego względu Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji spełnienia warunków zgodności z prawem ma jedynie charakter fakultatywny, podczas gdy jego brzmienie wprost wskazuje, że po spełnieniu określonych w nim przesłanek organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego;
- 2) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 77 K.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniony, w sytuacji gdy z załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wyrysu z ewidencji gruntów i budynków jak również z załączonej do skargi kasacyjnej opinii mgr inż. arch. A. R. i mgr inż. P. K. wprost wynika, że kwestionowane ściany są wyłączną własnością skarżącej Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji spełnienia warunków zgodności z prawem ma jedynie charakter fakultatywny, podczas gdy jego brzmienie wprost wskazuje, że po spełnieniu określonych w nim przesłanek organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedłożenie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wymaga uwzględnienia w takim projekcie zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto wprost z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian objętych projektem budowlanym zamiennym.
Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach tej sprawy przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego nie zwalniało organy nadzoru budowlanego od dokonania kontroli w zakresie objętym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, warunkami technicznymi mającymi zastosowanie w zakresie objętym przedmiotową inwestycją oraz co do kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wymaganych zaświadczeń.
Jak wynika z akt sprawy, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na istnienie poważnych wątpliwości dotyczących zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją ustalającą warunki zabudowy (np. w zakresie liczby miejsc parkowania pojazdów), a także co do kompletności samego projektu (np. co do objęcia projektem budowlanym basenu) oraz zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wytknął organom administracyjnym, że w przypadku uchylenia wydanego pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego, przy kontroli projektu budowlanego zamiennego nie mogą organy nadzoru budowlanego ograniczyć swoją kontrolę tylko do zakresu objętego tymi odstępstwami.
W razie uchylenia pozwolenia na budowę, przestaje pozostawać w obrocie prawnym także i projekt budowlany objęty tym pozwoleniem, a sporządzony w miejsce pierwotnego projektu budowalnego projekt budowlany zamienny podlega całościowej ocenie.
Wprawdzie na stronie 18 zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zamieścił zdanie, zgodnie z którym po spełnieniu wymagań organ może na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, jednakże oceniając pozostałą część uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że jest to co najwyżej niedokładna wypowiedź Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że obowiązkiem organów w tej sprawie będzie kompleksowa ocena całego projektu budowlanego zamiennego i na podstawie takiej oceny następuje wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z tym artykułem po sprawdzeniu projektu budowlanego zamiennego i w razie potrzeby nałożonego na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, dodatkowo nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego miały charakter fakultatywny, a dodatkowo poprzez kilkakrotne odsyłanie do art. 35 Prawa budowlanego potwierdza związany charakter takiej decyzji.
Nie jest uzasadnionym również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniony w sytuacji, gdy z załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wyrysu z ewidencji gruntów i budynków jak również z załączonej do skargi kasacyjnej opinii mgr inż. arch. A. R. i mgr inż. P. K. miałoby wprost wynikać, że kwestionowane ściany są wyłączną własnością skarżącej Spółki.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że kwestia prawa inwestora do dysponowania ścianami wspólnymi budynku przy ul. (...) i budynków przy ul. (...) i (...) była przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika istnienie wspólnych ścian dla budynków przy ul. (...) i (...) oraz (...) i (...). Kwestią do wyjaśnienia przez organy w tej sprawie pozostaje okoliczność, czy ściany wspólne stanowią jedną monolityczną ścianę, czy też są to dwie ściany oddalone od siebie dylatacją. W tym zakresie argumentacja stron jest przeciwna, a organy administracyjne nie zajęły jednoznacznego stanowiska. Wprawdzie inwestor przedkładając projekt budowlany zamienny złożył oświadczenie co do posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w razie sporu co do rzeczywistego posiadania prawa inwestora do obszaru objętego inwestycją, okoliczność ta podlega wyjaśnieniu w toku postępowania dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 980/12, opub. w Lex nr 1337450 wskazał, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności dowodzenia istnienia takiego prawa. Takie oświadczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo istotne wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Te wątpliwości powinny być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego i taki pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.
Mając powyższe należy stwierdzić, że trafnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do oceny zakresu zajęcia wspólnych ścian obejmujących projektowaną inwestycję. Nie każde wykorzystanie ściany wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Jednakże ocena co do tego, czy zakres wykorzystania (ingerencji) w ściany wspólne w tej sprawie obejmuje dotychczasowy zastany sposób ich wykorzystywania, czy też przekracza ten zakres obejmując ingerencję np. w przestrzeń budynków przy ul. (...) lub ()...) lub skutkując destabilizacją tych budynków na skutek projektowanych działań dotyczących ścian wspólnych, wymaga zarówno wyraźnego wykazania zakresu ingerencji w ściany wspólne w projekcie budowlanym, jak i weryfikacji tej okoliczności przez organ administracji.
Organ administracji jest uprawniony do dokonania także oceny w tym zakresie. Takie stanowisko zajęto także w orzecznictwie sądowym (por wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 131/15, opub. w Lex nr 2177588).
Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki co do przesądzenia prawa do ścian wspólnych na podstawie ewidencji gruntów i budynków już z tej przyczyny, że wpisy w tej ewidencji ta nie stanowią podstawy do ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Ponadto opinia mgr inż. arch. A. R. i mgr inż. P. K. obejmująca kwerendę historyczną dotyczącą historii i okresu powstania budynków przy ul. (...) oraz (...) i (...) w W. została sporządzona już po dacie wydania zaskarżonych decyzji i zawiera jedynie przybliżone daty wybudowania ww. budynków wskazując w konkluzji, że daty ich budowy (lata 1904-1914) dzieliła różnica kilku miesięcy.
Z opinii tej nie wynika, że ściany budynku przy ul. (...) w W. znajdują się w całości na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym przy ul. (...) w W. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji uwzgledniającego skargę, stronie która wniosła skargę kasacyjną zobowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez strony skarżące przed Sądem pierwszej instancji. W związku z tym w tej sprawie należało od Spółki (...) sp. z o.o. z siedzibą w W. zasądzić na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej (...) i Wspólnoty Mieszkaniowej (...) kwoty po 360 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwoty te zostały obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).