Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 351/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...], położonych przy ul. W. i P. w G., stanowiących własność Gminy Miasta G., dla inwestycji polegającej na budowie fragmentu ciągu pieszo – jezdnego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego pełną ścianą na granicy z działką nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Powołując się na sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wskazał na spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. Obowiązującą dla planowanej inwestycji linię zabudowy organ wyznaczył w odległości 6 metrów od granicy z pasem drogowym na odcinku oznaczonym na załączniku graficznym literami B-C, zaś nieprzekraczalną linię od ulicy W. – jak na załączniku graficznym do decyzji. Określił też parametry przyszłej zabudowy i wymagania w zakresie wskazanym w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. S. właściciele sąsiedniej nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...]. Zażądali zmiany decyzji poprzez: "1) uwzględnienie w opisie oraz na mapie stanowiącej załącznik istniejącej infrastruktury drogowej w postaci ciągu pieszo-jednego stanowiącego dojazd i dojście od nieruchomości sąsiedniej - P. do ul. P., 2) odpowiednią korektę linii zabudowy od ulicy K. (odcinek C-D) przez usytuowanie jej zgodnie ze stanem faktycznym w odpowiedniej odległości od krawędzi istniejącego ciągu pieszo-jezdnego". W uzasadnieniu wyjaśnili, że na części działki [...] zlokalizowany jest ciąg pieszo- jezdny stanowiący dojazd do ich nieruchomości oraz dojście piesze schodami do ulicy P.. Ciąg ten został wykonany w 2007 r. na podstawie projektu budowlanego za zgodą właściciela działki tj. Gminy Miasta G.. Częściowe zajęcie działki [...]na urządzenie ciągu pieszo- jezdnego było konieczne z uwagi na to, iż wcześniejszy dojazd nie spełniał wymaganych przepisami prawa szerokości.
Skarżący zarzucili, że w treści decyzji oraz na załączniku graficznym pominięto istniejący i wykonany przez nich ciąg pieszo jezdny przez co dokumenty te nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu. Do odwołania skarżący załączyli dokumenty potwierdzające wskazane przez nich okoliczności związane z poszerzeniem i utwardzeniem ciągu pieszo – jezdnego do ich nieruchomości na działce [...]za zgodą Prezydenta Miasta G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo. Obszar analizowany oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie). Na podstawie wyników analizy ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachowana została kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w związku z czym Prezydent, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 wskazanej ustawy, nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.
Z analizy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, że możliwa jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa ciągu pieszo-jezdnego oraz budynku mieszkalnego bliźniaczego na terenie działek nr [...] oraz [...] przy ul. W./P. w G. Teren inwestycji obejmuje działki nr [...] oraz [...] i decyzja określa warunki zabudowy wyłącznie dla tych nieruchomości. Wyjaśniono, że ani wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ani decyzja te warunki ustalająca, nie dotyczą części ciągu pieszo-jezdnego w części od nieruchomości przy ul. P. [...] (tj. od działki nr [...]) do ulicy P., tj. części położonej powyżej działek objętych decyzją. Brak zatem podstaw do uwzględniania tej części ciągu pieszo-jezdnego w zaskarżonej decyzji.
Za nieuzasadnione uznało Kolegium żądanie korekty linii zabudowy od ul. K. z uwagi na fakt, że linia zabudowy określona została w analizie i wyznaczona jest jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce nr [...] (oznaczona literami B-C), zgodnie z dyspozycją § 4 ust.1 rozporządzenia. Wyjaśniono, że odcinek C-D, którego korekty domagają się skarżący, stanowi granicę pomiędzy działką nr [...]oraz nr [...], nie stanowi zaś odcinka wyznaczającego linię zabudowy. Linia zabudowy wyznaczona dla nowej inwestycji stanowi przedłużenie linii zabudowy na działce, której właścicielami są J. i M. S. Nie odbiega zatem od istniejącej linii zabudowy, a wręcz jest jej kontynuacją. Obawy dotyczące ewentualnego późniejszego sporu z nabywcą nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy są, zdaniem Kolegium, przedwczesne i nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji. SKO podkreśliło jednocześnie, że zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest również budowa ciągu pieszo-jezdnego na odcinku B-C, tj. wzdłuż granicy działki nr [...] od strony ulicy K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji Podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprawdzie, zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania w części tekstowej zawierają zapisy ogólnikowe i nie w pełni obrazujące rzeczywiście uwzględnione uwarunkowania przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, to jednak całokształt decyzji, którą uzupełniają załączniki graficzne, w tym załącznik graficzny stanowiący integralną część analizy funkcji i cech zabudowy, pozwala na wniosek, że uchybienie to nie miało takiej wagi, ażeby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew bowiem zarzutom skarżących, organy orzekające w sprawie oceniając planowaną inwestycję w kontekście ładu przestrzennego w jej otoczeniu uwzględniły istniejące już zagospodarowanie części działki nr [...].
Część obszaru działki nr [...], za zgodą Prezydenta Miasta G. udzieloną w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. została zagospodarowana przez skarżących poprzez urządzenie ciągu pieszo – jezdnego polegające na utwardzeniu dotychczasowej nawierzchni w celu umożliwienia dojazdu do należącej do nich nieruchomości przy ul. P. [...] od strony ul. K.. Z akt sprawy wynika, że utwardzenie nawierzchni zostało przez skarżących wykonane po uprzednim wyburzeniu obiektu budowlanego posadowionego na wskazanej części działki nr [...]. Według oświadczeń skarżących, zagospodarowana na cele komunikacyjne część działki nr [...] jest przez nich w tym celu użytkowana.
Sąd wskazał, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności z jej części graficznej, wynika w sposób czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Pozwala to na wniosek, że organy ustalając paramenty i wskaźniki dla nowej zabudowy uwzględniły istniejący stan zagospodarowania na części działki nr [...], pomimo tego, że w sposób nieprecyzyjny dały temu wyraz w decyzji. Świadczy o tym chociażby wyznaczona linia nowej zabudowy przeprowadzona zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia nowej zabudowy od strony ul. K. ustalona została jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek skarżących przy ul. P. [...] usytuowany przy granicy z planowaną inwestycją i w żadnym razie nie ingerowała w urządzony przez skarżących ciąg pieszo – jezdny na części działki nr [...].
W ocenie Sądu, sformułowanie użyte w analizie funkcji i cech zabudowy oraz w decyzji o warunkach o odległości 6 m pomiędzy granicą działki a pasem drogowym ul. K. na odcinku oznaczonym na załączniku graficznym literami B-C nie świadczy o tym, że organy zignorowały urządzony przez skarżących ciąg pieszo – jezdny. Po pierwsze bowiem, poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek skarżących (odcinek B-C), nową zabudowę dopuszczono jedynie na części działki [...]i nie objęto nią tej części którą użytkują skarżący.
Po drugie, parametr odległości 6 m nowej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, którą stanowi ul. K., ustalony został zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), i nie ma wpływu na ciąg pieszo – jezdny, z którego korzystają skarżący. Wymóg ustalony we wskazanym przepisie nie odnosi się natomiast do odległości dzielącej planowany budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej od krawędzi urządzonego przez skarżących ciągu pieszo – jezdnego, który nie ma statusu żadnej z dróg wskazanych w tabeli z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem wskazane parametry w odniesieniu do niego nie są wymagane.
W ocenie Sądu, zdjęcia satelitarne przedłożone przez pełnomocnika skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym (k. 34 i 35 akt sądowych) również potwierdzają, że organy orzekające w sprawie uwzględniły zastany stan zagospodarowania części działki nr [...]i nie dopuściły się w tym względzie takiego uchybienia, które zmuszałoby do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Planowane przez Gminę - zabudowa i zagospodarowanie działek nr [...] i nr [...] dostosowane zostało do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, w tym również do wymogów i potrzeb komunikacyjnych działki skarżących o nr [...]. Zdaniem Sądu, nie można pominąć faktu, iż planowana inwestycja obejmuje nie tylko wzniesienie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, ale również budowę fragmentu ciągu pieszo – jezdnego mającego uzupełniać istniejące zagospodarowanie komunikacyjne terenu. Powyższe prowadzi do wniosku, że obawy skarżących, iż planowane zagospodarowanie ograniczy im możliwość korzystania z urządzonego ciągu pieszo – jezdnego, są niezasadne.
Zdaniem Sądu, kwestionowane decyzje nie naruszają również art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. W przedmiotowym postępowaniu interes prawny skarżących wywodzony z uprawnień właścicielskich do działki nr [...] był w pełni respektowany i uwzględniony przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy. Świadczy o tym chociażby wyznaczony prawidłowo obszar oddziaływania planowanej inwestycji i wzięte pod uwagę parametry i wskaźniki budynku bliźniaczego usytuowanego na działce skarżących, z którym planowany budynek ma się "stykać" ścianą. Trudno natomiast wywodzić interes prawny skarżących z faktu użytkowania, jak się wydaje bezumownego, części działki nr [...], która stanowi własność Gminy Miasta G. Z tego rodzaju korzystania z nieruchomości może wynikać wyłącznie interes faktyczny, który pomimo tego, że nie korzysta z ochrony prawnej, to i tak w kontrolowanym postępowaniu nie został naruszony. Gmina bowiem zaplanowała nową inwestycję na części działki nr [...], która nie jest wykorzystywana przez skarżących.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że zarzut niezgodności wydanej decyzji w zakresie ustalonej linii zabudowy z przepisem ustawy o drogach publicznych regulującym odległości zabudowy od drogi publicznej jest niezasadny z tego względu, że ciąg pieszo- jezdny usytuowany na działkach [...] i [...](ich wzajemne położenie dokładnie ilustruje mapa z ewidencji na karcie 12 akt organu I instancji) nie jest drogą publiczną. Zarzut związany z nieuwzględnieniem przez organ odwoławczy przedstawionych przez skarżących dokumentów i nieprzyznaniem im mocy dowodowej także nie jest zasadny. Organ ten bowiem nie podważał mocy dowodowej załączonej do odwołania dokumentacji, lecz uznał, że okoliczności wynikające z tej dokumentacji nie miały znaczenia w sprawie. Okoliczności faktyczne sprawy nie były zresztą sporne.
Skarżący zarzucali jedynie, że istniejący i wybudowany przez nich na części działki objętej decyzją o warunkach zabudowy ciąg pieszo – jezdny nie został uwzględniony i należycie zabezpieczony w decyzji organu I instancji przed przyszłymi działaniami inwestora. Zdaniem Sądu, zarzut, że w sporządzonej analizie pominięto istnienie przedmiotowego ciągu w części działki [...] jest wprawdzie słuszny, gdyż analiza powinna wskazywać również istniejące zagospodarowanie terenu, niemniej w okolicznościach sprawy nie miał on wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. i M. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji o treści niezgodnej ze stanem rzeczywistym (stwierdzającej niezgodnie z prawdą stan zabudowy oraz funkcje terenu),
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.
- 1. art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,
- 2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu przez przyjęcie, że całość obszaru działek [...]i [...] stanowi teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących nie zgodził się z opinią Sądu, że uchybienia jakie wystąpiły w zaskarżonej decyzji nie mają takiej wagi, ażeby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skoro dokumenty te nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu w zakresie istniejącego zagospodarowania i funkcji terenu, a wręcz zawierają stwierdzenia nieprawdziwe, które mogą wprowadzić w błąd przyszłego nabywcę przedmiotowego gruntu. Np. to, że wszystkie cechy zabudowy zostały określone w odniesieniu do całości gruntu, jako budowlanego. W wyniku tego, część parametrów, w szczególności dotyczących maksymalnej wielkości zabudowy, została określona wadliwie. Zdaniem strony, prawidłowy i logiczny sposób postępowania powinien polegać na wyłączeniu części działki [...], a dopiero wówczas wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy. Pełnomocnik podniósł, iż skarżący nie domagali się uchylenia w ogóle zgody na zabudowanie działek [...] i [...], treścią żądania było jedynie przedstawienie w analizie funkcji i cech zabudowy oraz w treści decyzji istniejącej zabudowy, zgodnie z aktualnym stanem rzeczy, oraz pełnego katalogu funkcji terenu.
Wymóg ten w oczywisty sposób wynika z powoływanych norm § 3 rozporządzenia. Natomiast interes prawny skarżących polega na tym, że w dalszym toku postępowania, po sprzedaży przedmiotowych gruntów inwestorowi, skarżący będą stroną postępowania o pozwolenie na budowę, w którym treść rozstrzygnięcia będzie w znacznej części oparta na decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, pełnomocnik wskazał, że o funkcji komunikacyjnej oraz istniejącej zabudowie ciągiem pieszo-jezdnym w treści "analizy" i decyzji nie wspomina się "w sposób lakoniczny", tylko w ogóle. Decyzja Prezydenta G. zawiera wręcz fałszywe stwierdzenie, że "działki objęte wnioskiem (...) są niezabudowane. Analiza cech i funkcji pomijająca istniejącą zabudowę oraz faktycznie wykonywaną funkcję pozostaje również w sprzeczności z treścią mapy zasadniczej, na której dla części działki [...] wyraźnie naniesiono "dr k. bet." (czyli droga z kostki betonowej).
Wyrysowane zostały również granice ciągu. Zmiana ta została naniesiona dopiero w 2013 r. Wcześniejsza dokumentacja geodezyjna wykorzystywana przy wykonaniu "analizy" i wydaniu decyzji była nieaktualna, o czym organ orzekający posiadał pełną wiedzę.
W ocenie skarżących kasacyjnie, nie można także podzielić poglądu Sądu I instancji, że kwestia dojazdu do nieruchomości skarżących nie wymaga szczegółowego uwzględnienia w decyzji, skoro skarżącym przysługują w tym zakresie środki ochrony o charakterze cywilnoprawnym. Norma art. 6 ust. 2 pkt 2 nakazuje uwzględnić w decyzji ten aspekt i nie różnicuje tego obowiązku zależnie od istnienia ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, że akurat na obszarze zajętym pod tę zabudowę nie zaplanowano budynku, skoro żadne normy nie ograniczają nabywcy gruntu w innym zagospodarowaniu tego obszaru, np. na miejsca parkingowe, ogrodzenie itp. Dla przyszłego nabywcy gruntu (wraz z warunkami zabudowy) wiążąca będzie jedynie treść decyzji i załączonej do niej analizy, a nie to, jaką wiedzę posiadał organ w dacie wydawania decyzji.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył do akt sprawy 4 wydruki mapy ze strony internetowej Miasta G. zawierającej ofertę sprzedaży przedmiotowej działki. Pełnomocnik oświadczył, że z uwagi na ukształtowanie terenu, skarżący mają dostęp do swojej nieruchomości od ul. P. poprzez schody, natomiast dojazd do działki jest możliwy od ul. K. poprzez istniejący ciąg pieszo-jezdny na gruncie gminnym. Dostęp od strony ul. W. nie jest możliwy z uwagi na wysoką skarpę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Przedmiotem kontroli WSA w Gdańsku była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Prezydenta Miasta G.. Decyzja tą organ ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...]i [...], położonych przy ul. W. i P. w G., stanowiących własność Gminy Miasta G., dla inwestycji polegającej na budowie fragmentu ciągu pieszo – jezdnego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego pełną ścianą na granicy z działką nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. WSA w Gdańsku zaaprobował ustalenia i rozstrzygnięcie organu odwoławczego, choć równocześnie wskazał na mankamenty tej decyzji, które jednak – zdaniem Sądu – nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Z taką oceną wad zaskarżonej decyzji nie zgadzają się skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
W sytuacji powołania się na obie podstawy kasacji, zasadą jest odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenie stanu faktycznego przez organ jako prawidłowe, w tym nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej z działki skarżących. Z tym twierdzeniem skarżących kasacyjnie należy się zgodzić. W istocie, decyzja o warunkach zabudowy przedmiotowych działek, wyłącznie w sentencji wskazuje, że inwestycja będzie obejmowała – poza budynkiem bliźniaczym – także "fragment ciągu pieszo-jezdnego". W uzasadnieniu nie wskazuje się natomiast, że część działki [...]jest już zabudowana ciągiem pieszo-jezdnym, ani nie wskazuje związanej z tym ciągiem funkcji w/w działki.
Wobec tego, po pierwsze, nie wiadomo, na czym ma polegać nowa inwestycja określona jako "fragment ciągu pieszo-jezdnego". Dodać należy, że istniejący już ciąg "pieszo-jezdny", zbudowany został przez skarżących w całości na podstawie zgody Miasta G. i zatwierdzonego projektu budowlanego. Po drugie, skoro decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do istniejącej na działce budowli stanowiącej ciąg komunikacyjny, to zawiera nieprawdziwą informację, że teren obu działek przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Zatem zasadne są wątpliwości dotyczące prawidłowego określenia rodzaju inwestycji, co do której organ ma ustalić warunki zabudowy.
W nawiązaniu do powyższych uwag, zgodzić się należy ze skarżącymi, którzy wadliwość decyzji przypisują nieprawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu.
Zauważyć należy, że w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], położonych przy ul. W. i P. w G. wskazano, iż tylko część działki [...]przeznacza się pod zabudowę, część ma być wydzielona pod drogę. O takich planach co do przeznaczenia terenu tej działki skarżący byli informowani w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., w którym zapowiedziano wcześniejsze ("przed przygotowaniem przetargu" na zbycie przedmiotowych działek) wydzielenie geodezyjne dojazdu do ich nieruchomości. Ponadto, jak wynika z treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu podziału nieruchomości można dokonać zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając powyższe, stwierdzić można, że decyzja o warunkach zabudowy działki [...], która, poza sentencją, nie odnosi się do przeznaczenia części działki "pod drogę", nie w pełni odpowiada treści wniosku i intencji wnioskodawcy (uznając, że ww. pismo takie intencje wyraża). Tymczasem, organ jest związany wnioskiem w sprawie warunków zabudowy co do sposobu zabudowy na danym terenie.
Rację mają także skarżący kasacyjnie, stwierdzając, że konsekwencją nieuwzględnienia istniejącego na działce ciągu pieszo-jezdnego, jest wadliwe określenie cech istniejącej zabudowy, oraz pełnego katalogu funkcji terenu.
Zauważyć przy tym należy, że w istocie, pomiędzy powyższymi wywodami i wnioskami skargi kasacyjnej a ustaleniami i konkluzjami Sądu I instancji nie ma sprzeczności. M. in. Sąd wyraźnie stwierdził, że "zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania w części tekstowej zawierają zapisy ogólnikowe i nie w pełni obrazujące rzeczywiście uwzględnione uwarunkowania przy ustalaniu warunków nowej zabudowy". W innym miejscu Sąd wyjaśnia, że "organy ustalając paramenty i wskaźniki dla nowej zabudowy uwzględniły istniejący stan zagospodarowania na części działki nr [...], pomimo tego, że w sposób nieprecyzyjny dały temu wyraz w decyzji." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z w/w wniosków Sądu I instancji dotyczących prawidłowości zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dotyczących działek nr [...] i [...] nie opiera się zarzutom skargi kasacyjnej, dotyczącym wydania decyzji o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem.
Zwłaszcza, że Sąd stwierdza, iż "analiza powinna wskazywać również istniejące zagospodarowanie terenu." Z pełnym przekonaniem stwierdzić można, że analiza funkcji i zagospodarowania terenu, która była podstawą dla zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], nie wskazuje zagospodarowania terenu zgodnie z rzeczywistym stanem. Zatem, zaskarżona decyzja nie spełnia zarówno wymogów określonych przepisami K.p.a., zwłaszcza art. 107 § 3 K.p.a., jak i wymogów co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 54 w zw. z 64 u.p.z.p.).
Do powyższych uwag dodać należy wyjaśnienie, jakim Sąd I instancji opatrywał większość swoich stwierdzeń co do braku precyzji zaskarżonej decyzji. Według WSA w Gdańsku, takie wady jak lakoniczność decyzji w kwestii aktualnej zabudowy działki nr [...] (w istocie – pominięcie tego faktu), w okolicznościach sprawy nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny jest odmiennego zdania, z czym wiąże się uwzględnienie kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Skarżący upatrują to naruszenie w bagatelizowaniu przez Sąd faktu pominięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii dojazdu do nieruchomości skarżących. Stanowisko Sądu w tej kwestii z jednej strony sprowadza się do stwierdzenia, że "Planowane przez Gminę - zabudowa i zagospodarowanie działek nr [...]i nr [...]dostosowane zostało do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, w tym również do wymogów i potrzeb komunikacyjnych działki skarżących o nr [...]", bez wyjaśnienia, na czym to dostosowanie polega. Z drugiej strony Sąd wskazuje, że kwestia dojazdu do nieruchomości skarżących nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, skoro skarżącym przysługują w tym zakresie środki o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ ustalający warunki zabudowy obowiązują zasady i standardy określone m. in. w 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który koresponduje w rozważanym tu zakresie z treścią normy zawartej w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; oraz 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W myśl art. 54 w/w ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 d). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżących kasacyjnie, że pominięcie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kwestii dojazdu do ich działki, tj. o nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], na której skarżący wybudowali za zgodą organu "ciąg pieszo-jezdny", narusza ich chroniony prawem interes dostępu z własnej działki do drogi publicznej.
Jak można wnosić z akt administracyjnych sprawy, dostęp ten został skarżącym zapewniony właśnie dla ochrony tak zdefiniowanego ich interesu prawnego. Na wcześniejsze ograniczenia w dostępie do działki skarżących wskazują: "Projekt drogowy" dotyczący przedmiotowego "ciągu pieszo-jezdnego", w którym stwierdza się, że "istniejący jedyny dojazd na teren posesji odbywa się ul. K., a następnie gruntową ścieżką pieszą".
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny znalazł podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wraz z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przepisów K.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3, przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.