Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 173/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę I. P., uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji od strony drogi z wcześniej dokonanym zgłoszeniem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w K., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił H. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I. P., dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji przy ul. [...] w N. R. od strony drogi stanowiącej ulicę [...] z wcześniej dokonanym zgłoszeniem, z uwagi na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie.
Organ I instancji ustalił, że ww. ogrodzenie realizowane jest w oparciu o zgłoszenie z dnia 20 maja 2011 r. oraz stwierdził, że H. W. nie jest stroną w sprawie ww. ogrodzenia, gdyż stronami w sprawie takich robót są: inwestor, właściciele działki, na której wykonywane są roboty oraz właściciel działki stanowiącej drogę – ulicę, od strony której realizowane są roboty.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł H. W. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie WINB stanowisko wyrażone przez organ I instancji jest co najmniej przedwczesne, ponieważ niezbędne jest zbadanie czy przedmiotowe ogrodzenie w obecnym kształcie nie utrudnia odwołującemu się dostępu do jego nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 296/11). Poza tym PINB w K. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego od strony ul. [...] w N., które nie jest tożsame z postępowaniem, w którym zapadło rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Ponadto to od zakończenia postępowania w sprawie legalności wykonania ww. ogrodzenia uzależniony będzie byt wszczętego ewentualnie postępowania w sprawie, w której organ odmówił wszczęcia postępowania zaskarżonym postanowieniem.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. P., podnosząc zarzuty rażącego naruszenia:
- - art. 28 K.p.a. przez nieumiejętne określenia stron postępowania;
- - art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nierzetelne działanie wynikające z nieprzeanalizowania całości materiału dowodowego;
- - art. 7 i art. 8 K.p.a. przez zupełne pominięcie słusznego interesu obywatela oraz działanie, które jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad jakimi powinny kierować się organy administracji publicznej, a mianowicie, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- - art. 15 K.p.a. przez niedochowanie obowiązku dwuinstancyjności postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Stwierdził ponadto, że skarżąca w niniejszym postępowaniu nie posiada przymiotu strony, gdyż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 61a K.p.a. jest wyłącznie wnioskodawca, a zaskarżone postanowienie zostało jej doręczone listem zwykłym "do wiadomości".
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 173/13, uwzględniając skargę wskazał, że I. P. jest stroną przedmiotowego postępowania (art. 61a, art. 61 § 1, art. 28 K.p.a.). Ponadto przedmiotowe postępowanie dotyczy kwestii czy H. W. jako sąsiad ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności budowy ww. ogrodzenia. W ocenie Sądu, dalsze kwestie podnoszone w zaskarżonym postanowieniu będą miały znaczenie dopiero po dokonaniu ww. ustalenia.
Sąd, biorąc pod uwagę treść art. 138 § 2, art. 136, art. 28 K.p.a. oraz orzecznictwo (por. wyroki: WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1533/11, III SA/Kr 1150/11; WSA w Gdańsku o sygn. akt I SA/Gd 357/12), wskazał, że organ II instancji ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (merytorycznie). Dlatego uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za uzasadnioną. W sytuacji bowiem, gdy organ II instancji miał wątpliwości co do interesu prawnego H. W., powinien – jak trafnie wywodziła skarżąca – w ramach prowadzonego postępowania powyższą kwestię należycie i w sposób dokładny zbadać oraz rozstrzygnąć we własnym zakresie.
Sąd zauważył, że [...] WINB skorzystał w toku prowadzonego przez siebie postępowania z regulacji przewidzianej w art. 136 K.p.a., jednakże – przy wątpliwościach dotyczących interesu prawnego H. W. – nie wykorzystał wszystkich możliwości pozwalających na usunięcie tych wątpliwości.
Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy organ II instancji naruszył przytoczone wyżej przepisy procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przez [...] WINB mogłoby zapaść rozstrzygnięcie inne od podjętego w dniu 3 stycznia 2013 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię tego ostatniego, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa, pomimo że nie do niej kierowane było postanowienie w kwestii odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego;
- - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie odrzucenia skargi, na skutek błędnego uznania, że skarżąca posiadała interes prawny uprawniający do skutecznego wniesienia skargi, a w konsekwencji, że skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa, pomimo że skarżąca nie była adresatem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji nie mogła również dochować 30-dniowego terminu do jego zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie I. P. przysługuje legitymacja skargowa. O tym prawie decydują bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o charakterze materialnoprawnym, tj. art. 28 K.p.a., a nie okoliczność, że zaskarżone postanowienie nie było adresowane (skierowane) do skarżącej. Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1387/07).
Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomimo zaistnienia w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego na tle art. 61a § 1 K.p.a., tj. zbadania na wstępnym etapie postępowania istnienia przymiotu strony Henryka Walaszczyka, zagadnienie to dotyczy sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I.P. z wcześniej dokonanym przez nią zgłoszeniem, która to sprawa dotyczy (i to bezpośrednio) interesu prawnego I. P.. Powyższa kwestia wymaga uprzednio ustalenia stanu faktycznego sprawy, który ewentualnie może przesądzać o uznaniu przymiotu strony H. W., ale jedynie w przypadku stwierdzenia, że w wyniku robót budowlanych możliwe jest wskazanie normy prawa materialnego, z której można by wywieść istnienie interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Taki zakres postępowania wyjaśniającego uzasadnia w nim udział inwestora, którym jest w niniejszej sprawie I. P.. Trudno uznać, że tego rodzaju ustalenia miałyby nastąpić bez udziału i bez możliwości wypowiedzenia się inwestora co do materiału dowodowego kształtującego stan faktyczny sprawy.
Poza tym nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej przez WINB, podnoszona przez ten organ w zaskarżonym postanowieniu, okoliczność, że PINB w K. prowadzi już postępowanie w sprawie legalności ww. ogrodzenia. W takiej sytuacji trudno więc wskazać jasną granicę pomiędzy dwoma postępowaniami, które zasadniczo dotyczą tej samej kwestii, tj. legalności budowy ogrodzenia, co z kolei wiąże się także z badaniem tego czy budowa tego ogrodzenia nie narusza praw H. W.. Wyjaśnienia w tym zakresie zasadniczo powinny nastąpić w ramach już wszczętego postępowania w sprawie legalności budowy ww. ogrodzenia. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że I. P. ma w niniejszej sprawie przymiot strony, a tym samym i wynikającą z art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia [...] WINB.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 2 K.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw. Nie zachodziła bowiem w niniejszej sprawie przesłanka do odrzucenia skargi, a ponadto fakt, że do I. P. nie było skierowane postanowienie w kwestii odmowy wszczęcia postępowania nie miał decydującego znaczenia dla wyniku postępowania. O posiadaniu przez określony podmiot interesu prawnego (uprawnienia) przesądza istnienie normy zamieszczonej w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować jego prawa i obowiązki.
Nie można zatem podzielić stanowiska, że wniesienie skargi do sądu przez osobę, do której organ nie skierował aktu administracyjnego, przesądza o braku interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Taka okoliczność nie zwalnia sądu administracyjnego z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Dlatego w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 28 K.p.a. Skoro ustalenie ewentualnego przymiotu strony H. W. wiąże się w niniejszej sprawie z działaniami samego inwestora w sferze jego praw i obowiązków, nie można było tym samym wykluczyć istnienia po stronie inwestora legitymacji skargowej.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.