Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 315/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 5 października 2011 r., a decyzja wydana [...] grudnia 2011 r. Postępowanie trwało więc 86 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 3 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O., Zarząd Dróg Powiatowych w O. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Nadto przyjęto, że termin załatwienia sprawy podlegał przedłużeniu o 3 dni z uwagi na to, że jego ostatni dzień przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy.
Odnośnie do okresu związanego z uzgodnieniami ustalono w odniesieniu do poszczególnych organów uzgadniających następujące okoliczności.
Pismo z wystąpieniem o uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., nadane 30 listopada 2011 r., zostało doręczone 2 grudnia 2011 r. Uzgodnienia dokonano postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 15 grudnia 2011 r.
Pismo z wystąpieniem o uzgodnienie przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., nadane 30 listopada 2011 r., zostało doręczone 1 grudnia 2011 r. Uzgodnienia dokonano pismem z 1 grudnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 5 grudnia 2011 r.
Pismo z wystąpieniem o uzgodnienie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O., nadane 30 listopada 2011 r., zostało doręczone 2 grudnia 2011 r. Uzgodnienia dokonano postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 15 grudnia 2011 r.
Pismo z wystąpieniem o uzgodnienie przez Zarząd Dróg Powiatowych w O., nadane 30 listopada 2011 r., zostało doręczone 30 listopada 2011 r. Uzgodnienia dokonano postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 16 grudnia 2011 r.
W oparciu o te fakty stwierdzono, że uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych w O. nastąpiło na zasadzie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 14 grudnia 2011 r. Natomiast okres, który nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy, to według organów 15 dni od 1 grudnia 2011 r. do 15 grudnia 2011 r.
W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminu 7 dni wyznaczonego stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz terminu 7 dni na złożenie zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z [...] grudnia 2011 r.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że wyznaczenie stronom postępowania terminu do zapoznania się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. Przyjął też, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji współdziałającego w wydaniu decyzji nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy, gdyż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Wskazał też, że zażalenie nie zostało wniesione.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji oraz termin 7 dni na wniesienie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego projekt decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że termin na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające może być też uznany za przyczynę opóźnienia niezależną od organu. Uzasadniając ten zarzut powołano się na uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie zażalenie mogło być wniesione od postanowień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2011 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] grudnia 2011 r., przy czym na pierwsze z nich przez wszystkie strony postępowania, na drugie jedynie przez inwestora.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania.
Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Rację ma co prawda skarżący kasacyjnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż zażalenie nie zostało wniesione.
Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi.
W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na zażalenie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że oba uzgodnienia, na które powołano się w skardze kasacyjnej, były dla inwestora pozytywne i nie wniesiono od nich zażaleń.
Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 15 grudnia 2011 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. ostatnie postanowienia uzgadniające. (Zaznaczyć należy, że trafnie przyjęto, iż w przypadku uzgodnienia z Zarządcą Dróg Powiatowych doszło do dorozumianego uzgodnienia 14 grudnia 2011 r., a więc fakt, iż organ ten wydał postanowienie w sprawie uzgodnienia [...] grudnia 2011 r. i doręczył je Wójtowi Gmina O. 16 grudnia 2011 r., nie ma w sprawie znaczenia.). Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] grudnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły od terminu załatwienia sprawy okresu na wniesienie zażalenia na postanowienia uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uwzględniając wskazane okoliczności NSA uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.