Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego i budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, parkingami i komunikacją.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 2 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z [...] czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego i budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, parkingami i komunikacją wewnętrzną kołową i pieszą na terenie działki nr [...].
Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 pkt 2, § 5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Błędy te, zdaniem prokuratora, polegały na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, nieoznaczeniu w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nieokreśleniu szerokości elewacji frontowej, braku określenia frontu działki, braku wskazania górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz niesporządzeniu części tekstowej analizy określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Prokurator zarzucił też rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 i 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p., przez zaniechanie analizy i w konsekwencji błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 i 64 u.p.z.p. z uwagi na niespełnienie wszystkich wymagań w zakresie sporządzenia uzasadnienia, które nie informuje o motywach organu załatwiającego sprawę, a także nie zawiera oceny materiału dowodowego oraz istotnych dla decyzji obliczeń i wymaganych przez przepisy kryteriów.
Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z [...] czerwca 2011 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z [...] czerwca 2011 r.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r.
W ocenie organu nadzoru, w decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z [...] czerwca 2011 r. błędnie wyznaczono obszar analizowany. Z części tekstowej decyzji wynika, że "organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", przy czym "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Część graficzna decyzji nie koresponduje jednak z wyżej wymienionym stwierdzeniem. Wskazane w części graficznej granice wyznaczono w odległości zdecydowanie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, przy czym organ wydający decyzję nie wskazał, który odcinek uznał za front działki, co uniemożliwia nawet hipotetyczne rozważania dotyczące podstawy określenia szerokości obszaru analizowanego.
W ocenie organu nadzoru, wskazana nieprawidłowość nie jest jednak rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada ta nie przesądza o nieprawidłowości analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak brak przewidzianych przez prawo analiz czy dokonanie ich w sposób na tyle wadliwy, że skłania to do zaprzeczenia jej rzeczywistego dokonania pozwala zakwalifikować taki stan jako rażące naruszenie prawa.
W ocenie organu nadzoru, decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich nie zawiera elementów analizy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które odpowiadałyby wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie organu nadzoru, żaden z elementów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawarty w dokumencie zatytułowanym "Analiza" oraz załączniku graficznym decyzji, nie zawiera informacji które można odnieść do wskazań kontynuacji zawartych w decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich. Wbrew art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., decyzja nie odnosi się do żadnej z działek sąsiednich w zakresie kontynuacji funkcji, opisując charakterystykę terenu otaczającego działkę nr 127 bez wskazania jego umiejscowienia i konkretyzacji. Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie poddał także analizie szeregu innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Decyzja wskazuje, że powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 35% powierzchni działki, jednak nie zawiera ona analizy, która wskazywałaby na spełnienie wymagania przewidzianego § 5 ust. 1 rozporządzenia. Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie określił bowiem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ocenie organu nadzoru, oczywistość naruszenia prawa nie budzi wątpliwości. Decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich nie tylko nie zawiera średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (który to obszar w dodatku wyznaczony został błędnie), ale pozbawiona jest analizy tego zagadnienia.
W ocenie organu nadzoru, uniemożliwia to weryfikację prawidłowości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, co jest bardzo istotne ze względu na to, że ewentualne błędne ustalenie wskaźnika może rażąco odbiegać od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, a to byłoby trudne do zaakceptowania ze względów gospodarczych i społecznych.
Ponadto organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich nie spełniła wymagania z § 6 rozporządzenia, ponieważ nie wskazuje szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Brakuje w niej także ustalenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, który to obowiązek również przewiduje wyżej wskazany przepis. Brak tego ustalenia wyeliminował możliwość stwierdzenia prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar ten oddziałując na działki sąsiednie, wyznacza zakres stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Organ nadzoru wskazał także, że decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich zawiera stwierdzenie, zgodnie z którym wysokość obiektów powinna wynosić maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne. W ocenie organu nadzoru, stwierdzenie to nie jest tożsame z § 7 rozporządzenia, który precyzyjnie wskazuje zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. "Wysokość obiektów" jest pojęciem pozaprawnym i wymaga interpretacji, czego w decyzjach organów administracji publicznej powinno się unikać, szczególnie, że wysokość ta jest wiążąca w późniejszej realizacji inwestycji. Wskazana w decyzji wysokość nie jest rezultatem analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem Burmistrz Ząbkowic Śląskich takiej analizy nie dokonał. Zdaniem organu nadzoru, błędne określenie wysokości elewacji frontowej, które mogłoby być sprzeczne z istniejącymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, nie "współgrałoby z racjami społecznymi niedopuszczającymi dysonansów architektoniczno-budowlanych".
Decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich zawierająca wskazanie dotyczące dachu (który zgodnie z decyzją powinien być dwu- lub wielospadowy o nachyleniu połaci nowoprojektowanych do 15°, przy czym pokrycie dachów nowoprojektowanych - płyty dachowe lub alternatywne adekwatne do kąta nachylenia) nie zawiera analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, do czego obliguje § 8 rozporządzenia. Analiza taka ma bezpośredni wpływ na geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki).
W ocenie organu nadzoru, doszło więc do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazane braki nie pozwalają na określenie związku między dotychczasowymi funkcją i cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, a zabudową planowaną w zakresie przez ten przepis wskazanym. Braki analizy prowadzą do wniosku, że czynności zmierzające do wydania decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich oraz treść załatwienia sprawy wyrażona w tej decyzji są zaprzeczeniem stanu prawnego sprawy. Błąd ten nie miałby kwalifikowanego charakteru, gdyby nieprawidłowość ta została skorygowana przez rzetelną i prawidłową analizę funkcji i zagospodarowania terenu.
Ponadto, w ocenie organu nadzoru, wyznaczenie obszaru analizowanego wpływa też na wskazanie zakresu działek sąsiednich, zakresu oddziaływania, a tym samym kręgu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił rozważania organu nadzoru dotyczące art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, jednostronicowy dokument zatytułowany "Analiza" stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich nie prezentuje wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z dokumentu tego nie wynika, żeby organ zebrał wymagane dane i dokonał ich analizy. W "Analizie" zapisano jedynie hasłowo, jak wyglądają nieruchomości leżące obok działki inwestora i zacytowano fragment Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Stanowi to rażące naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia i trafnie wykazał, na czym polegają poszczególne uchybienia, do których doszło w decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich.
Zdaniem Sądu I instancji, naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich stanowi rażące naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu I instancji, istotą rażącego naruszenia prawa w decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich "nie było to, że organ zgodził się na inwestycję, która nie odpowiada prawu, ale to, że organ zgodził się na realizację inwestycji, o której nie wiadomo, czy odpowiada ona prawu".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich z [...] czerwca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, czy przy ponownym rozstrzyganiu sprawy przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej stronie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu bezzasadnie przyjął, że istniały podstawy do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym naruszył przepisy prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu polegało na oddaleniu złożonej skargi, pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] sierpnia 2012 r.
Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło. Wynika to z tego, że w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy w pierwszej kolejności zbadać czy przedmiotowa projektowana zabudowa w istocie spełnia warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech jak i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej oraz oczywiście zagospodarowania terenu. Dotyczy to również gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych jak i linii zabudowy, a także intensywności wykorzystania terenu. Ma to kluczowe znaczenie ponieważ powyższych ustaleń dokonuje się na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wszystkich warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Natomiast jednostronicowy dokument nazwany "analiza" jak i załącznik graficzny do decyzji z [...] czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy nie zawiera w istocie wyników analizy funkcji oraz cech powyższej zabudowy i zagospodarowania terenu, który powinien być wyznaczony na kopii mapy, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz oczywiście nie mniejszej niż 50 metrów. Oznacza to, że z powyższego dokumentu nie wynika żeby właściwy organ zebrał wymagane dane i dokonał prawidłowej ich analizy. W "analizie" zapisano tylko bowiem, jak wyglądają nieruchomości usytuowane obok działki inwestora i "zacytowano" fragment Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Dlatego tez należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wystąpiły w tej sprawie przesłanki do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie rażącego naruszenia prawa materialnego przez właściwy organ I instancji wydający przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy.
Nie jest bowiem możliwe wydanie zgodnej z prawem w tym zakresie przedmiotowym powyższej decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej jak i zagospodarowania terenu, w tym także gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, pozwoli to w dopiero ocenić, czy przy projektowana zabudowa odpowiada swoimi cechami wynikom analizy, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz cyt. wyżej wykonanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Dlatego też w tej sprawie Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że wystąpiło rażące naruszenie prawa w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ osnowa decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ I instancji jest w oczywistej sprzeczności z treścią prawa materialnego, zaś charakter tego naruszenia jest taki, że taka decyzja nie może być akceptowana jako zewnętrzny akt administracyjny wydany przez organ państwa praworządnego, a także biorąc pod uwagę jej skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Trzeba bowiem zaznaczyć, że analiza funkcji jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawsze podstawowym elementem każdego postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., II OSK 1607/09).
Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym ustalonym w tej sprawie brak jest także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, czyli naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zastosowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.