Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 113/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Rudna z dnia 14 listopada 2012 r. nr XIV/145/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów Mleczno i Toszowice oraz terenów górniczych położonych w obrębie Mleczno, w punkcie I. stwierdził nieważność § 2 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "w oparciu o warunki określone przez operatora sieci" oraz § 2 ust. 5 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez właściciela sieci" zaskarżonej uchwały; w punkcie II. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie III. zasądził od Rady Gminy Rudna na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę Rady Gminy Rudna Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar jednej działki. Według ustaleń studium teren ten jest przeznaczony pod zabudowę siedliskową z przewagą zabudowy zagrodowej i został oznaczony symbolem MR. Zaskarżoną uchwałą działkę przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług.
W ocenie organu powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. że plan nie może naruszać zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, powyższe zaś naruszenie, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powoduje nieważność planu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, celem uchwały była zmiana dotychczasowej funkcji terenu (świetlica wiejska) na funkcje mieszkaniowe. Uchwalając studium organ kierował się treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Zmienione przeznaczenie działki oznacza niedozwoloną modyfikację kierunków zagospodarowania określonych w studium. Wojewoda wskazał również, że zaskarżona uchwała nie określiła wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu.
Działka zajmowana przez świetlicę wiejską stanowiła przestrzeń publiczną. Organ dokonując istotnej zmiany przeznaczenia działki powinien uzasadnić pominięcie tych obowiązkowych składników planu miejscowego. Dodatkowo w uchwale ustalono, że dopuszcza się tworzenie dróg wewnętrznych lub ustanowienie służebności drogowej, gdy działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Tymczasem instytucja służebności drogowej uregulowana jest w art. 145 § 1 k.c., wskazanie więc w planie na możliwość jej ustanowienia nastąpiła poza zakresem upoważnienia ustawowego do stanowienia planu.
Ponadto, jak wskazał Wojewoda, w planie przyjęto również, że zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną ustala się w oparciu o warunki wydane przez operatora oraz właściciela sieci. Uregulowanie to, w ocenie organu nadzoru, wykracza poza kompetencję organu wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego. Kompetencja ta nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym procedury uzyskiwania warunków zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, jako wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego (§ 142 ust. 2 i § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w części dotyczącej określenia w planie warunków dotyczących realizacji sieci infrastruktury technicznej (przepisy § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały) oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ zwrócił uwagę, że Studium zostało uchwalone w 1998 r. i dlatego jego zapisy odbiegają od obecnie obowiązujących standardów. Studium nie zawiera w części tekstowej odniesienia się do symboli stosowanych w części graficznej, jak też posługuje się niestandardowymi określeniami funkcji terenu. Symbol MR wyjaśniony w rysunku jako tereny siedliskowe z przewagą zabudowy zagrodowej posłużył do oznaczenia całego terenu zainwestowanego w miejscowości Toszowice. Określenie,,tereny siedliskowe" oznacza tereny mieszkaniowe. Ustalona w planie miejscowym zabudowa mieszkaniowa nie stanowi przestrzeni publicznej, podobnie jak zabudowa świetlicą wiejską.
W § 4 uchwały ustalono sposób i termin tymczasowego zagospodarowania. Odnośnie działek budowlanych możliwych do wydzielenia a nie posiadających dostępu do drogi publicznej, plan wskazuje możliwe sposoby uzyskania tego dostępu, co nie stanowi wnikania w stosunek cywilnoprawny.
W powyższym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że dołączona do akt sprawy uchwała z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa w sposób ogólny główne cele rozwoju gminy, w zasadzie bez ustaleń tekstowych, które mogłyby posłużyć do formułowania ustaleń planu miejscowego. W części studium zawierającym,,Komentarze i objaśnienia do części graficznej" określono przeznaczenie poszczególnych stref rozwoju oraz obszary funkcjonalne (obszary istniejącego zainwestowania). W części 1.11 (s. 36 Studium) wyjaśniono, że granice terenów siedliskowych wyznaczają obszary, poza które zabudowa mieszkalna nie powinna wykraczać. Jak ustalono, w granicach terenów siedliskowych mieści się zabudowa istniejąca oraz rezerwy terenów umożliwiające rozwój mieszkalnictwa w poszczególnych wsiach na skalę lokalną. Wskazany fragment Studium, w ocenie Sądu, pozwala na przyjęcie, że przewidziana w części granicznej Studium zabudowa siedliskowa oznaczona symbolem MR oznacza w rzeczywistości zabudowę mieszkalną.
Sąd stwierdził, że przy uchwalaniu Studium w 1998 r. organ nie mógł kierować się przepisami rozporządzenia z 2002 r. Uznał również, że wbrew przekonaniu skarżącego nie istnieje ustawowe określenie budowy siedliskowej czy zagrodowej, zaś szczególne unormowania z zakresu prawa budowlanego mogą jedynie pomocniczo posłużyć do budowania określenia doktrynalnego czy sądowego. Z uwagi na wyraźną treść Studium nie było potrzebne formułowanie takiej definicji na użytek nin. sprawy. Zaskarżona uchwała dotyczy zmiany planu miejscowego z 2004 r. Mogło więc być istotne ustalenie przeznaczenia działki w zmienianym planie. W zawartej w dokumentacji planistycznej Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu pisze się, że istniejący na działce budynek świetlicy wiejskiej zostanie zaadaptowany na budynek mieszkalny wielorodzinny. Teren działki oznaczony jest geodezyjnie jako B/PS IV (teren budowlany na pastwisku klasy IV).
W prognozie oddziaływania na środowisko zaskarżonej uchwały wskazano, że działka stanowi część układu osadniczego wsi Toszowice. Działka sąsiaduje z terenami zabudowy wiejskiej, w przewadze mieszkaniowej, oznaczonymi symbolem M lub MR. Działka przylega do drogi powiatowej. W planie miejscowym stanowi jednostkę terenową o symbolu UK 1 z przeznaczeniem na świetlicę wiejską z towarzyszącym zagospodarowaniem rekreacyjno-wypoczynkowym, zgodnym z dotychczasowym symbolem użytkowania. Poza adaptacją świetlicy przewidziano przeznaczenie pozostałej części działki pod zabudowę jednorodzinną, po wydzieleniu działek budowlanych. Wzrost intensywności zabudowy jest zgodny ze wskazaniami ustalonymi w planie. Wzrost ten oznacza kontynuację i dopełnienie ukształtowanego historycznie układu osadniczego wsi. Nowe przeznaczenie będzie korzystne dla środowiska.
Z tych względów Sąd uznał, że z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem Studium. W ocenie Sądu nie było ponadto potrzeby ustalenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W § 4 uchwała ustaliła sposób i termin tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu. Wskazanie na prawną możliwość uzyskania dostępu działek budowlanych do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności miało walor informacyjny i nie naruszało zasad uchwalania planu miejscowego.
Sąd uznał, że zasady te naruszało jedynie wprowadzone poza zakresem upoważnienia ustawowego dodatkowe ograniczenie prawa własności nieruchomości w obszarze planu, przez uzależnienie korzystania z zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną oraz odprowadzenie ścieków od warunków określonych przez operatora lub właściciela sieci, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oznaczonej § 2 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "w oparciu o warunki określone przez operatora sieci" i § 2 ust. 5 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez właściciela sieci".
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w zakresie punktu II oddalającego skargę w pozostałej części, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapis zawarty w Studium w zakresie zabudowy siedliskowej oznaczony symbolem MR pozwala na przyjęcie, że przewidziana w części granicznej Studium zabudowa siedliskowa oznacza w rzeczywistości zabudowę mieszkalną.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie sprawy w tym zakresie. Ponadto wniesiono o zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że Sąd pominął, iż w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały dla działki objętej planem przyjęto funkcję zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwych usług, co w świetle przyjętego w Studium przeznaczenia tego terenu pod zabudowę siedliskową, oznacza wyłączenie realizowania przez ten obszar funkcji związanej z rolnictwem i uprawami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) podejmuje zasadniczą dla sporządzania planu miejscowego kwestię dostosowania ustaleń planistycznych z zasadami przyjętymi w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle powołanego przepisu ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wskazać zatem należy, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, warunkuje kształt planu miejscowego. Powinno ono wytyczać obszary zmian w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wyznaczonym terenie. Jest więc dokumentem przewodnim i inspirującym zamierzenia planistyczne gminy. Studium złożone jest z części tekstowej i graficznej, którą stanowi rysunek. Uwzględniając okoliczność, iż kształtowanie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 3 u.p.z.p.), kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym w szczególności przestrzegania zasad oraz procedury planowania.
Wspomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ostatnio powołany przepis statuuje zasadę, że w wyniku wniesienia za pośrednictwem organu skargi do sądu administracyjnego organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje sądowi tę skargę z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z przedstawionej regulacji wynika, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej bierze pod uwagę te okoliczności, które wynikają z przedstawionych akt, a ponadto fakty powszechnie znane i wynikające z przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.). Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10 (Lex nr 745408) tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie przedłożone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Sąd I instancji wraz ze skargą kasacyjną akta planistyczne nie zawierają rysunku studium, dołączony zaś uproszczony rysunek studium będący załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów Mleczno i Toszowice oraz terenów górniczych położonych w obrębie Mleczno, uchwalonego uchwałą Nr XXII/140/04 Rady Gminy Rudna z dnia 30 czerwca 2004 r. dla działki Nr 134 w obrębie Stoszowice na terenie Gminy Rudna, z uwagi na swą skalę i brak oznaczeń oraz legendy, nie mógł stanowić punktu odniesienia dla dokonania kontroli przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań dotyczących działki nr 134 w obrębie Stoszowice.
Ponadto, jak wynika z przedstawionych akt, rysunek studium w swym opisie wskazuje na uchwałę Rady Gminy Rudna Nr XXXVII/280/98 z dnia 18 czerwca 1998r. Natomiast z załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, iż uchwała Rady Gminy Rudna w przedmiocie studium podlegała zmianom w 2005 r., 2008 r., 2010 r. i 2011 r. Brak wyjaśnienia powyższego oraz wskazana niekompletność akt rzutuje na dopuszczalność dokonania oceny, jak i wydania orzeczenia w niniejszej sprawie.
Wobec powyższych uchybień, uznać należy, że brak było możliwości skontrolowania procedury planistycznej i przyjętych rozwiązań i w konsekwencji uznania, iż "z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem Studium". Takie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wobec braku kompletu dokumentów składających się na studium obowiązujące w dacie procedowania, należy uznać za przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.