Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 313/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] zmieniającą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]", zlokalizowanej w [...].
W skardze kasacyjnej S.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na faktycznym przyjęciu, iż wybór "odpowiedniego środka ochrony" przed hałasem ma charakter dowolny, podczas, gdy "odpowiedni" należy rozumieć jako "adekwatny" - a w efekcie przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia ww. normy, pomimo zastosowania przez organy najbardziej inwazyjnego środka ochrony przed hałasem (ekrany akustyczne), bez rozważenia zastosowania innego - adekwatnego - środka (np. nasadzenia zieleni), w sytuacji, gdy projektowane przekroczenie norm, jak ustaliły organy, ma być znikome (nawet poniżej 1 dB), a w efekcie nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (zwanej dalej: specustawą drogową), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - a to przyjęcie przez Sąd, iż wydanie przez Wojewodę [...] decyzji zmieniającej (nr [...]) decyzję tego organu z [...] lipca 2012 r. nr [...] było dopuszczalne w oparciu o ww. normę art 155 k.p.a., podczas, gdy:
- - jak wskazuje sam Sąd I instancji w treści uzasadnienia - zastosowanie normy art. 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji tożsamości stanu prawnego i faktycznego, zaś w realiach przedmiotowej sprawy, co także Sąd przyznaje, stan prawny uległ zmianie, co spowodowało konieczność przeprowadzenia nowych analiz, co z kolei implikowało konieczność wydania nowej decyzji, zatem stan prawny i faktyczny uległy zmianie, wobec czego ww. tryb nie powinien, wbrew błędnej tezie Sądu, znaleźć zastosowania, zaś zaskarżona decyzja (oraz decyzja ją poprzedzająca) winny zostać uchylone;
- - pominął Sąd, iż w sprawie organy nie działały w ramach uznania administracyjnego, a były związane postanowieniem uzgodnieniowym RDOŚ - co stanowi dodatkową przesłankę negatywną zastosowania normy art. 155 k.p.a. - w efekcie czego Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
- a) art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 142 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE - poprzez ich błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik postępowania, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie postanowienia wpadkowego (uzgodnieniowego) wydanego przez RDOŚ dnia [...] maja 2020 r., a jedynie może przeprowadzić ograniczoną "kontrolę" takiego orzeczenia - a przez to faktyczne zaakceptowanie przez Sąd pozbawiania strony prawa do obrony oraz kwestionowania postanowienia "wpadkowego" - co uznać należy za błędne - prawidłowo bowiem, w opisanej sytuacji, Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję i umożliwić przez to stronie prawo do obrony i żądania pełnej kontroli orzeczenia "wpadkowego";
- b) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik postępowania, polegającą na bezzasadnym przyjęciu iż w realiach sprawy nie było potrzeby powołania biegłego sądowego oraz dowolne uznanie przez Sąd, iż "stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy" w sytuacji niejednoznaczności treści "Raportu z ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" z grudnia 2019 r. w powiązaniu z pismem Projektanta z dnia [...] lutego 2020 r. (będącego uzupełnieniem ww. raportu) z którego jasno wynika postulat wyłączenia ekranów [...] z zakresu inwestycji oraz pomimo konieczności posiadania wiadomości specjalnych z zakresu drogownictwa (dźwiękochłonność nawierzchni drogowej typu SMA8 bądź podobnej) - w opisanej sytuacji Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję nakazując przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego w sprawie;
- c) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1, 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne, mające wpływ na wynik sprawy:
- - uznanie przez Sąd za prawidłowe niedokonanie przez organ II instancji rzeczywistej weryfikacji ustaleń faktycznych organu I instancji, a jedynie powielenie in extenso "wyjaśnień" inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] września 2020 r., w szczególności dotyczących natężenia ruchu w perspektywie czasowej (do 2030 r.) oraz wpływu zastosowania nawierzchni typu SMA8 na zmniejszenie poziomu hałasu, w którym to zakresie konieczne jest posiadanie wiedzy specjalnej, zaś organ stosownego dowodu z opinii biegłego nie powołał;
- - uznanie przez Sąd za prawidłowe niedokonanie przez organ II instancji rzeczywistej weryfikacji, czy dokument na którym faktycznie oparł się organ: "Raport ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" z grudnia 2019 r. jest miarodajny dla rozstrzygnięcia (zwłaszcza w kontekście treści uzupełnienia raportu - pisma z dnia [...] lutego 2020 r- gdzie wskazywano na zaniechanie budowy ekranów [...]) - poprzez powołanie z urzędu dowodu z opinii biegłego celem zweryfikowania prawidłowości sporządzonej analizy (w świetle zarzutów do niej zgłoszonych);
- - uznanie przez Sąd za prawidłowe niedokonanie przez organ II instancji rzeczywistej weryfikacji (z pomocą biegłego sądowego) czy w istocie zmiana klasyfikacji drogi na gminną nie spowoduje spadku natężenia ruchu;
- - uznanie przez Sąd za prawidłowe niedokonanie przez organ II instancji rzeczywistej weryfikacji tezy strony (inwestora), iż zastosowanie nawierzchni drogi zmniejszającej hałas będzie bezskuteczne, a tym samym niezastosowanie współczynnika redukcji hałasu;
- - uznanie przez Sąd za prawidłowe niedokonanie przez organ II instancji rzeczywistej weryfikacji projektu i wadliwe przyjęcie tezy, iż to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji - pośrednio zaś zaakceptowanie tezy organu II instancji, iż organy nie są uprawnione do merytorycznej weryfikacji projektu - podczas, gdy w sytuacji stwierdzenia przez Sąd, iż organy nie dokonały weryfikacji merytorycznej projektu, zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) winny zostać uchylone.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7, 77, art 84 i 107 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji błędnie uznał, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko mógł stanowić wiarygodny dowód w sprawie.
Dlatego też w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (wyroki NSA z: 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11, Lex nr 1340187; 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, Lex nr 1369033). W toku postępowania w sprawie zmiany decyzji, powtórnie przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak uchybień organu w tym zakresie.
Skarżąca kasacyjnie kwestionując ustalenia dotyczące natężenia ruchu, poziomu hałasu i zastosowanych środków w celu ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania inwestycji na środowisko wkracza w merytoryczną zawartość raportu. Jednak, aby zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący również fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora.
W takiej sytuacji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie.
Ponadto nietrafne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż w omawianym zakresie obowiązkiem organu było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wprawdzie raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jest to dokument prywatny, a nie urzędowy, nie oznacza to jednak, że musi być poddany ocenie przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie raport był oceniany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. - wyspecjalizowane organy powołane przez ustawodawcę do orzekania w tego rodzaju sprawach.
Natomiast zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczące natężenia ruchu w perspektywie czasowej oraz wpływu zastosowania nawierzchni typu SMA8 na zmniejszenie poziomu hałasu nie są oparte na kontrdowodzie zawierającym wiadomości specjalne i opracowanym przez właściwy podmiot posiadający wiedzę specjalistyczną w tym zakresie.
Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji w zakresie zakresu kontroli postanowień uzgadniających.
Stosownie do art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy. Powyższe związanie realizuje się w tym, że organ wydający decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 zobowiązany jest uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy). Postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z powodu wyłączenia stosowania odnośnie do niego dyspozycji art. 106 § 5 k.p.a., niemniej nie może to oznaczać, że postanowienie to zostało wyłączone z kontroli instancyjnej.
Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest bowiem dostępna dla stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w toku złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.)(por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., II OSK 1828/16; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 2365/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (szerzej: Wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17, LEX nr 2462892).
Skarżąca kasacyjnie próbując zakwestionować stanowisko Sądu I instancji oraz dokonaną przez ten Sąd ocenę działania organów, próbuje jednak kwestionować merytoryczną ocenę organu wspłółdziałającego, nie wskazując jednocześnie przepisów prawa, które organ ten miał naruszyć, co z oczywistych względów nie może okazać się skuteczne.
W końcu niezasadne okazały się także zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczące zastosowanego środka ochrony przed hałasem. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do zmiany rozwiązań przyjętych przez inwestora. Oceniając to czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13). Zastosowanie kwestionowanego w sprawie środka ochrony przez hałasem nie miało charakteru dowolnego i wynikało z przeprowadzonej w toku postępowania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz postanowienia RDOŚ, którym organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, był związany.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśniono, że konieczność zmiany decyzji i budowy spornych ekranów akustycznych wynikała z przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną. Sąd trafnie też ocenił, że stanowisko wyrażone w kontrolowanej decyzji Ministra znajdowało potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy i wynikało z przesunięcia terminu realizacji inwestycji, przez co zmianie uległy horyzonty czasowe, dla których wykonywane są analizy akustyczne, a także zastosowania skorygowanego współczynnika redukcji hałasu wynikającego z zastosowania nawierzchni typu SMA8. Zagadnienia te zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wynikały z materiału dowodowego zebranego przez organy administracji orzekające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji dopuścić się miał naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.