Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2015 r., uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2014 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 14 listopada 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji.
Postanowieniem z 19 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez organ administracji publicznej – w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta Krakowa – skargi na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2015 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prezydent Miasta Krakowa wydając postanowienie w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Tym samym organ gminy (miasta na prawach powiatu), który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Wynika to z faktu, że inna jest rola procesowa organu, a inna strony.
Nie można w tej samej sprawie wpierw występować jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc organ administracji publicznej nie może - co do zasady – wnieść skutecznie skargi na decyzję administracyjną (czy też postanowienie) wydaną w sprawie, w której orzekał. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, że skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny, który jest rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną decyzją.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny. Jest on bowiem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć konkretna norma prawna przewidująca, w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, możliwość wydania określonej decyzji czy też podjęcia określonej czynności. A brak jest takowego w przedmiotowej sprawie po stronie Prezydenta Miasta Krakowa.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podstawowym zagadnieniem w tej sprawie jest to czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty może złożyć środek zaskarżenia od wydanego przez siebie aktu.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).
Art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika więc wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obecnie w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, że wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11 a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu) jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych.
Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z 19.02.2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13, ustawodawca wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uznał więc, że w przypadku lokalizacji drogi gminnej lub powiatowej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego.
W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. Na gruncie postępowania administracyjnego znajduje to odzwierciedlenie w sposobie wszczęcia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu.
Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z omawianym problemem związana jest regulacja przewidziana w art. 11 c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tejże ustawy. Ani cyt. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani też Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują w tym zakresie żadnych odrębności w stosunku do ogólnych unormowań, jak również w stosunku do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 19 maja 2015 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez odrzucenie skargi Prezydenta Miasta Krakowa, który wydając postanowienie w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jak organ administracji publicznej na mocy ustawowo przyznanych kompetencji, przy czym art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ogranicza Prezydentowi Miasta Krakowa jako zarządcy dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej Kraków takich kompetencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, uznając, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. oraz że organ wydający postanowienie w pierwszej instancji nie może kwestionować postanowienia wydanego przez organ drugiej instancji. Powołanie jako podstawy kasacyjnej art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy") nie jest więc odpowiednie i nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej nie odniesiono się w ogóle do kwestii prawidłowości zastosowania art. 50 p.p.s.a. Ograniczono się do cytowania orzecznictwa sądów administracyjnych, bez wyciągania z niego wniosków, oraz do stwierdzenia, że art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "nie wprowadza wyłączenia czy też ograniczenia kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa co do dopuszczalności wnoszenia skarg do sądu administracyjnego", oraz że drogi publiczne utrzymywane są w interesie wszystkich ich użytkowników.
Nawet kwestia ewentualnej niespójności sformułowań użytych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy jego chaotyczności, nie może zostać zbadana przez Naczelny Sąd Administracyjny – wobec braku stosownych zarzutów skargi kasacyjnej (np. odnoszących się do art. 141 § 4 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.