Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3035/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę K. L. na uchwałę Rady Miasta Kobyłka z dnia 15 stycznia 2004 r. nr XVI/172/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta Kobyłka.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

K. L. oraz P. L. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednobrzmiące skargi na uchwałę Rady Miasta Kobyłka nr XVI/172/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Miasta Kobyłka wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części załącznika graficznego do planu obejmującego odpowiednio działkę nr ew. [...] (własność P. L. przy ul. [...]) i [...] (własność K. L. przy ul. [...]) z obrębu [...] w zakresie, w jakim treść planu przewiduje ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności poprzez naniesienie linii rozgraniczających ulicy [...] w obszar stanowiący działki skarżących. W skargach zarzucono naruszenie: art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP - wskazując, że w sposób nieuzasadniony i wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności plan miejscowy ingeruje w prawo własności skarżących; art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - w ten sposób, że na skutek niedookreśloności treści planu skarżące zostały narażone na niepewność co do przysługujących im praw i obowiązków, a także realną stratą ekonomiczną - co godzi w konstytucyjne zasady: zaufania do organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa, a także poprawnej legislacji; art.64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) - w ten sposób, że plan nadmiernie ingeruje w treść przysługującego skarżącym prawa własności oraz narusza zasadę, iż ograniczenie prawa własności następuje w drodze ustawy; art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP - w ten sposób, że dokonana treścią planu ingerencja w prawo własności skarżących nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, wobec czego nie zdaje tzw. testu proporcjonalności; § 7 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w ten sposób, iż plan przewiduje ingerencję w obszar nieruchomości, będących własnością skarżących, poprzez wytyczone linie rozgraniczające, co nie jest usprawiedliwione w świetle przepisów o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Kobyłki wniosła o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1571/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżące posiadają interes prawny legitymujący do wniesienia przedmiotowych skarg (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.), gdyż przysługuje im prawo własności nieruchomości objętych planem, a regulacje planu odnoszą się do obydwu nieruchomości w ten sposób, że przewidują wkroczenie w obszar działek nr ew. [...] i [...] linii rozgraniczających istniejącej drogi gminnej w celu jej poszerzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, jednakże nie jest nieograniczone i absolutne. Sąd powołał się na treść art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Podkreślił następnie, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z planu nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przewidującymi szczególną ochronę tego prawa, jeśli pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Sąd Wojewódzki podniósł, że w niniejszej sprawie ograniczenie wynika z usprawiedliwionego zastosowania przepisu rangi ustawowej. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przepis ten zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Skoro przepis ustawy dopuszcza ustalenie w planie linii rozgraniczających ulicy, to tym bardziej pozwala na ustalenie tych linii w celu poszerzenia istniejącej już ulicy.

W ocenie Sądu ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżących pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów ujętych w planie, a mających usprawiedliwienie w przepisie rangi podustawowej tj. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto ingerencja ta, jak wywodzi Rada Miasta Kobyłka, nie spowoduje istotnego ograniczenia praw właścicielskich. Zmniejszenie bowiem powierzchni działek pod poszerzenie ulicy nie wpłynie w żadnym stopniu na możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Z tytułu ewentualnego odjęcia prawa własności powierzchnie obydwu nieruchomości ulegną nieznacznemu zmniejszeniu i w odpowiednich proporcjach do obecnej powierzchni. Wyważono zatem w sposób wystarczający "interes publiczny" polegający na poszerzeniu istniejącej ulicy oraz interes indywidualny polegający na zachowaniu dotychczasowego zakresu terytorialnego prawa własności.

Wynik tego "ważenia" nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie stanowiska, że gmina dopuszczając poszerzenie ul. Granicznej dopuściła się nadużycia "władztwa planistycznego", o jakim mowa w art. 4 u.z.p. Odnośnie zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia Sąd podniósł, że § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi o szerokości ulicy w liniach rozgraniczających i w przypadku dróg dojazdowych, oznaczonych symbolem "D" (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy 10 m. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organu, ul. [...] na wysokości działek skarżących ma szerokość w liniach rozgraniczających dużo mniejszą tj. ul. [...] w tym miejscu poszerzono o od ok. 3,5 m do 6 m. Faktem jest, że § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż wynikające z ust. 1, ale wystąpi to w wyjątkowych, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi i istniejącym zagospodarowaniem po przeprowadzeniu analizy obejmującej szereg wskazanych w przepisie uwarunkowań.

Rada uznała, że nie występuje taka wyjątkowa i uzasadniona choćby stanem zagospodarowania działek sytuacja, która usprawiedliwiałaby odejście od generalnych wymogów zachowania szerokości ulicy dojazdowej. Sąd także stwierdził, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana, a działka nr [...] jest zabudowana budynkami, które pozostają w znaczącej odległości od pasa drogi – ok. 20m. Tym samym poszerzenie drogi do wymaganej szerokości nie spowoduje żadnych zakłóceń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działek. Nie są one zabudowane w taki sposób, aby wybudowanie ulicy powodowało konieczność wyburzenia istniejących zabudowań.

Ponadto norma § 7 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wyjątkowy i uznaniowy. Organ uznał w tym wypadku, że nie jest uzasadnione jej zastosowanie i takie stanowisko Rady Sąd ocenił jako racjonalne i uprawnione.

Sąd podkreślił również, że oceny zaskarżonego aktu mógł dokonać jedynie w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś wskazywaną w skardze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wszczęcie procedury planistycznej nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Jak stanowi art. 85 ust. 2 tej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niemniej przywołany art. 6 u.p.z.p., przewidujący określone uprawnienia podmiotu w ramach ustanowionego planem porządku prawnego, zawiera podobne uregulowania jak poprzednio obowiązujący art.

3. Przenosząc zarzut skargi na właściwą normę prawa materialnego Sąd stwierdził, że nie została ona naruszona poprzez uchwalenie planu względem uprawnień przysługujących skarżącym jako właścicielkom działek objętych planem. Ustalone linie rozgraniczające nie uniemożliwiają zagospodarowania przedmiotowych działek. Mogą one zostać zabudowane według reguł wynikających z zapisów planu.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2994/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, wskazał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.

W sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiadało wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wprawdzie w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale uczynił to nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji w istocie powtórzył twierdzenia organu bez wskazania w oparciu o jakie dowody uznał stwierdzenia organu za odpowiadające stanowi faktycznemu w tej sprawie. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu w świetle materiału dowodowego sprawy.

Uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanowiska Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz argumentację natury faktycznej i prawnej bez odwołania się do dokumentów, z których zdaniem organu, a następnie Sądu pierwszej instancji wynika określony stan faktyczny, w tym przebieg linii rozgraniczających ul. [...]. Sąd ograniczył się do określonych stwierdzeń, bez wskazania materiału dowodowego sprawy pozwalającego ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska. Dotyczy to zagadnienia przebiegu linii rozgraniczających ul. [...] i możliwości poszerzenia tej ulicy wyłącznie kosztem nieruchomości leżących po północnej stronie ulicy - z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu po południowej stronie ulicy. Brak jest odniesienia się do zarzutu skarżących, że ul. [...] wybudowana została wyłącznie "kosztem" działek leżących po jej północnej stronie, a zatem części tych samych nieruchomości zostały "wykorzystane" do budowy drogi i mają być wykorzystane do jej poszerzenia.

Rada Miasta Kobyłka, a za organem Sąd pierwszej instancji, twierdzą, że "widełkowe", tj. od 3,5 m do 6,0m określenie zajęcia terenu wynika z faktu, że projektowana linia rozgraniczająca ul. [...] przebiega pod kątem przez działki nr [...] i [...] z obrębu [...], ale brak jest w sprawie dokumentu, w tym mapy z zaznaczeniem nr działek i linii rozgraniczających ulicę, z których wynikałoby, że tak w istocie jest w planie miejscowym. Organ planistyczny, a za nim Sąd pierwszej instancji, twierdzą, że zajęcie terenu tych działek będzie wynosić od 3,5 m do 6,0m, lecz zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji nie wskazali w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego – odzwierciedlającego taki zakres planowanego zajęcia tych nieruchomości na poszerzenie ul. [...]. Wielkość terenu przeznaczonego na poszerzenie ulicy - od 3,5 m do 6,0m – winna dać się "odczytać" z materiału dowodowego znajdującego się w aktach tej sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zarządzeniem z dnia 27 maja 2015 r. wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie dokumentów obrazujących pełna procedurę planistyczna zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego zaskarżona uchwałą. W dniu 5 sierpnia 2015 r. wpłynęło do Sądu pismo organu wraz z załącznikami mającymi obrazować pełną procedurę planistyczną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd pierwszej instancji poddał kontroli legalności zaskarżoną uchwałę w aspekcie procedury planistycznej i zgodności ze Studium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych, podlegających weryfikacji danych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powołania jakichkolwiek postanowień planu i nie ma żadnego odniesienia do części graficznej planu, w tym Sąd pierwszej instancji nawet nie określił w jakiej części graficznej planu położone są działki stanowiące własność skarżących.

Jest to istotne w niniejszej sprawie, gdyż strony prezentują odmienne stanowisko. Ustalenia Sądu są w istocie ustalane w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy. Sąd uprawniony jest do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Sąd nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Aby ocena Sądu pierwszej instancji była prawidłowa Sąd winien dysponować odpowiednim materiałem dowodowym danej sprawy, a jeśli taki materiał istnieje, lecz nie został przedstawiony przez organ, Sąd pierwszej instancji winien wezwać organ do jego przedłożenia. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nasuwa uzasadnione wątpliwości zwłaszcza, że Sąd posługuje się stwierdzeniami: "jak wynika z niekwestionowanych przez skarżące ustaleń organu (...) ul. [...] w tym miejscu poszerzono od ok. 3,5m do 6m".

Tymczasem skarżące kwestionowały te ustalenia i podnosiły, że w istocie z planu (tekstu planu i załącznika graficznego) nie wynika jakie części działek nr [...] i nr [...] zostaną przeznaczone na poszerzenie ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia do dokumentów planistycznych w powyższym zakresie, co powoduje, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji może budzić uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem wystarczające powtórzenie przez Sąd stanowiska organu w określonej kwestii, ale konieczne jest także jego uzasadnienie, a więc wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części merytorycznej sprowadza się w znacznej mierze do powtórzenia stanowiska organu. Takiego działania nie można uznać za przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie podkreślił, że dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez NSA, który wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2994/15 uchylił wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 1571/15 oddalający skargi. A zatem ramy kognicji Sądu rozpoznającego skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA zgodnie z art. 190 p. p. s. a.

Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku podkreślił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż działki stanowiące własność K. L. (zwanej w dalszej części niniejszego uzasadnienia skarżącą, która weszła w prawa zmarłej P. L. w zakresie własności działki nr [...]), położone są w części oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kobyłka symbolem MN, co stanowi strefę zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Potwierdza tę okoliczność zarówno znajdujący się w aktach sprawy rysunek Studium w skali 1:5000 oraz załączona do niego legenda, jak również wypis ze Studium z dnia 13 lutego 2018 r., złożony na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 lutego 2018 r. Natomiast, jak wynika z części graficznej planu – działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się na terenach oznaczonych symbolami: "KD" oraz "MNU".

Plan dla tego obszaru przewiduje przeznaczenie: 1) MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnych i usług nieuciążliwych (§ 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały) oraz 2) KD – drogi publiczne klasy drogi dojazdowej (§ 2 ust. 1 pkt 30 lit e zaskarżonej uchwały). Tym samym w ocenie Sądu przeznaczenie terenu, na którym położone są działki skarżącej w zaskarżonej uchwale zgodne jest z postanowieniami Studium.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki, po przeanalizowaniu zarzutów skargi w kontekście zaleceń zawartych w wyroku NSA z 6 września 2017 r., podziela w całości rozważania poczynione przez Sąd w wyroku z dnia 10 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1571/15) co do istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego uzasadniającego wniesienie skargi na uchwałę Rady Miasta Kobyłka nr XVI/172/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Miasta Kobyłka, bowiem przysługuje jej prawo własności nieruchomości objętych tym planem, a regulacje planu odnoszą się do nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w ten sposób, że przewidują wkroczenie w obszar tych działek linii rozgraniczających istniejącej drogi gminnej w celu jej poszerzenia.

Sąd podzielił również pogląd, iż skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne o ile pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Jak wyjaśniono w wyroku WSA (sygn. IV SA/Wa 1571/15) wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu wprowadzone postanowieniami zaskarżonej uchwały ograniczenie prawa własności polegające na wytyczeniu linii rozgraniczających ulicy [...] w obszarze działek skarżącej, wynika z usprawiedliwionego zastosowania przepisu rangi ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważenia natomiast wymagało, czy ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżących (obecnie skarżącej) nie spowoduje istotnego ograniczenia praw właścicielskich, w szczególności czy dokumentacja planistyczna daje możliwość konkretnego określenia zakresu tej ingerencji oraz czy ingerencja ta jest uzasadniona skoro jest ona dokonywana już po raz drugi (pierwszy raz miała miejsce przy budowie drogi – ul. [...]).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie może budzić wątpliwości, iż dokumenty planistyczne dają podstawę do określenia konkretnego zakresu zajęcia nieruchomości skarżącej. Po pierwsze bowiem, rysunek planu sporządzany jest w odpowiedniej skali. W niniejszej sprawie rysunek został sporządzony w skali 1:2000. Na rysunku natomiast zostały wrysowane linie rozgraniczającej teren inwestycji. Jest rzeczą naturalną, że właśnie z uwagi na sporządzenie planu w stosownej skali, brak jest możliwości odzwierciedlenia na tymże rysunku tak precyzyjnego przebiegu linii rozgraniczających projektowaną drogę, aby możliwe było z rysunku planu odczytanie jaką powierzchnię każdej działki, przez którą planowana droga ma przebiegać, zajęto. Tym bardziej okoliczność ta nie może wynikać z części tekstowej planu. Plan bowiem ze swej natury określa możliwości i dopuszczalny sposób zagospodarowania danej jednostki planistycznej.

W niniejszej sprawie jest to północna część miasta Kobyłka. Trudno zatem wymagać, aby określał on szczegółowo ingerencję w każdą działkę przeznaczoną na cele publiczne. Wystarczy aby zakres zajęcia można było ustalić w oparciu o zapisy planu. Plan bowiem wraz ze stanowiącym jego integralną część rysunkiem planu, stanowią akt prawa miejscowego i wyrys z planu (uszczegóławiający postanowienia planu dla konkretnej nieruchomości) stanowi informację o treści tego planu dla danej nieruchomości. Fakt zatem, że sam rysunek planu nie pozwala na odczytanie głębokości zajęcia działki przez poszerzoną drogę, nie oznacza że w oparciu o ten rysunek taki odczyt nie jest możliwy.

Sąd Wojewódzki podkreślił również, że pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił kwestię posługiwania się na etapie odpowiedzi na skargę pojęciem "widełkowego", tj. od 3,5 m do 6,0 m określenia zajęcia terenu. Wskazał, że działki skarżącej położone są na łuku istniejącej ul. [...]. Stąd, ingerencja w działki skarżącej określona jest widełkowo, stosownie – jak należy przypuszczać – do konieczności zajęcia działek wynikających z potrzeb technicznych i z uwarunkowań konstrukcyjnych budowy drogi na łuku. Do akt sprawy załączone zostały również dokumenty obrazujące położenie działek skarżącej oraz konieczność rzeczywistego zajęcia tych działek celem poszerzenia ul. [...] (szkic nieruchomości z zaznaczeniem nr działek i linii rozgraniczających ulicę). W ocenie Sądu dokument ten potwierdza i odzwierciedla widełkowy zakres – od 3,5 m do 6,0 m – planowanego zajęcia tych nieruchomości na poszerzenie ul. [...].

Ani skarżąca ani jej pełnomocnik, na rozprawie nie wskazywali na brak możliwości zagospodarowania działek, a jedynie wskazywali, że zarówno budowa tej drogi przed laty, jak i planowane jej poszerzenie dokonywane jest kosztem działek skarżącej, co budzi sprzeciw wobec braku ingerencji w powierzchnię działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...]. Wyjaśnić zatem należy, co również nie było kwestionowane przez skarżącą, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej nie są zabudowane w takiej odległości od drogi, że jej poszerzenie będzie uniemożliwiać dalsze z nich korzystanie. Nie były one również zabudowane w dacie sporządzenia planu. Inaczej zaś kwestia ta przedstawia się jeśli chodzi o działki położone po przeciwnej stronie ul. [...]. Działki te są zabudowane, a poszerzenie drogi kosztem tych działek wymagałoby bądź wyburzenia istniejących zabudowań i w związku z tym zwiększenia wysokości odszkodowania, do którego zapłaty będzie zobowiązana gmina, bądź znacznego ograniczenia możliwości korzystania z tych nieruchomości przez ich właścicieli.

Mając zatem na uwadze zarówno interes gminy przejawiający się w konieczności wypłaty niższego odszkodowania oraz łatwiejszym prowadzeniu inwestycji wobec braku konieczności wyburzania istniejących zabudowań w przypadku poszerzenia ul. [...] kosztem nieruchomości skarżącej, w ocenie Sądu, zasadne było zastosowanie w zaskarżonej uchwale rozwiązania polegającego na wrysowaniu linii rozgraniczających ul. [...] w nieruchomość skarżącej.

Powyższe zdaniem Sądu Wojewódzkiego prowadzi do uznania, że ograniczając postanowieniami zaskarżonej uchwały prawo własności skarżącej, wyważono zatem w sposób wystarczający "interes publiczny" polegający na poszerzeniu istniejącej ulicy oraz interes indywidualny polegający na zachowaniu dotychczasowego zakresu terytorialnego prawa własności. W konsekwencji nie można uznać, że gmina dopuszczając poszerzenie ul. [...] dopuściła się nadużycia "władztwa planistycznego". Ingerencja gminy w prawo własności w tym wypadku było usprawiedliwiona omówionymi okolicznościami faktycznymi.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 140 K.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art.64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.; art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Sąd podzielił również w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA z dnia 10 września 2015 r. odnośnie naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia. Powtórzyć zatem wypada, że § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi o szerokości ulicy w liniach rozgraniczających i w przypadku dróg dojazdowych, oznaczonych symbolem "D" (§ 4 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia) przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy 10m.

Tymczasem jak to wynika z akt sprawy, ul. [...] na wysokości działek skarżącej ma szerokość w liniach rozgraniczających dużo mniejszą tj. ul. [...] w tym miejscu poszerzono o od ok. 3,5 m do 6m. Faktem jest, że wskazywany w skardze § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż wynikające z ust. 1, ale wystąpi to w wyjątkowych, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi i istniejącym zagospodarowaniem po przeprowadzeniu analizy obejmującej szereg wskazanych w przepisie uwarunkowań. Rada uznała, że nie występuje taka wyjątkowa i uzasadniona choćby stanem zagospodarowania działek sytuacja, która usprawiedliwiałaby odejście od generalnych wymogów zachowania szerokości ulicy dojazdowej. Działki skarżącej nie są bowiem zagospodarowane w sposób taki, aby poszerzenie drogi do wymaganej szerokości mogło spowodować zakłócenia w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działek.

W szczególności, o czym była mowa powyżej, nie są one zabudowane w taki sposób, aby wybudowanie ulicy powodowało konieczność wyburzenia istniejących zabudowań. Ponadto norma § 7 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wyjątkowy i uznaniowy. Od konkretnej sytuacji faktycznej w terenie oraz od uznania organu zależy, czy zostanie ona zastosowana. Organ uznał w tym wypadku, że nie jest uzasadnione jej zastosowanie, a Sąd rozpoznający skargę ocenia jako racjonalne i uprawnione powyższe stanowisko Rady.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. L., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, tj, art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 2 oraz 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p,") w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksy cywilny w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że:
2. 1. "widełkowe", nieprecyzyjne określenie zakresu ingerencji planistycznej w działki skarżącej, a także brak możliwości odczytania z rysunku planu jaką powierzchnię działek skarżącej zajęto pod przyszłą drogę, spełniały konstytucyjny standard określoności przepisów prawa i nie naruszały zasady proporcjonalnego ograniczenia prawa własności;
3. 2. ograniczenie prawa własności skarżącej, w takim zakresie jak wskazane w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Kobyłka Nr XVI/172/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta Kobyłka ("Uchwała") nie narusza standardu proporcjonalności ograniczenia prawa, mimo faktu, że (i) dotyczy to kolejnego poszerzenia ul. [...] w tej jej części; (ii) gmina Kobyłka, według oświadczeń składanych na rozprawach przed Sądem I instancji, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przedstawionych przez gminę Kobyłka dokumentów, nie planuje rozbudowy ul. [...] w takim zakresie, który wymagałby wskazanego w Uchwale ograniczenia prawa własności Skarżącej; (iii) przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie umożliwia znacznie łagodniejszą ingerencję w prawo własności Skarżącej, niż wynika to z Uchwały;
4. II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 190 i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r. (sygn. II OSK 2994/15) w niniejszej sprawie i brak realizacji wytycznych Wyroku NSA co do odwołania się do dokumentacji procedury planistycznej, w szczególności nie zobowiązanie organu do przedstawienia dodatkowych dokumentów, a także brak analizy dokumentacji procedury planistycznej przekazanej przez organ, a oparcie się natomiast wyłącznie na wyjaśnieniach organu przedstawionych na rozprawie oraz przypuszczeniach.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę zgodnie z wymogami art. 190 p.p.s.a. oraz wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2017 r. Mianowicie dokonał analizy dokumentacji planistycznej i materiału dowodowego zebranego w aktach oraz przedstawił w uzasadnieniu wyroku te wszystkie ustalenia faktyczne, które były istotne dla oceny w przedmiocie zgodności z prawem kontrolowanej Uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku zarzutów dotyczących stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wiążące stały się ustalenia wskazujące na to, że nieruchomości skarżącej oznaczone numerami ew. [...] i [...] zostały w planie przeznaczone jako teren zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych (MNU) oraz częściowo przewidziane pod drogę publiczną klasy dojazdowej (KD), co według Sądu Wojewódzkiego jest zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kobyłka.

Przypomnieć należy, że w sprawie skarżące kwestionowały wyznaczenie w południowych częściach ich działek linii rozgraniczających istniejącą ulicę [...] w związku z planowanym przez Gminę jej poszerzeniem. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał na dokumenty obrazujące położenie działek i przewidziane poszerzenie ulicy [...] o pas gruntu wydzielony z wymienionych nieruchomości o szerokości od 3,5 m do 6 m.

Zaznaczyć należy, że określone "widełkowo" wielkości przewidywanego zajęcia gruntu, wchodzącego w skład działek nr [...] i [...], stanowią przybliżone wyliczenia w ramach wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu oznaczonego symbolem "KD". Błędnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że w sprawie ma miejsce "widełkowe", nieprecyzyjne określenie zakresu ingerencji planistycznej w działki skarżącej. Podkreślić bowiem trzeba, że wydzielony z działek stanowiących własność skarżącej teren "KD", przeznaczony na poszerzenie istniejącej ulicy, oznaczony został poprzez naniesienie na rysunku planu linii rozgraniczających oraz ustalenie w tekście planu, że szerokość drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających wynosi do 10 do 12 m (§3 ust. 30 pkt 1). W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że dokumenty planistyczne, a konkretnie rysunek i tekst planu dają podstawę do określenia konkretnego zakresu zajęcia nieruchomości skarżącej. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, jaka rzeczywiście powierzchnia gruntu będzie wykorzystana na poszerzenie drogi.

Trafnie przy tym zastrzegł Sąd Wojewódzki, że skala sporządzonego planu (1:2000) nie pozwala na precyzyjne odczytanie przebiegu linii rozgraniczającej projektowaną drogę, jednak uzupełnieniem rysunku są postanowienia zawarte w części tekstowej.

Skoro poszczególne ustalenia planu w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania wyodrębnionych terenów określone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, to niezasadnie w skardze kasacyjnej sformułowany został o naruszeniu "konstytucyjnego standardu określoności przepisów prawa."

Strona skarżąca błędnie zrównuje wymogi co do jasnego i precyzyjnego stanowienia przepisów prawa, nie dostrzegając różnicy pomiędzy aktami prawa powszechnie obowiązującymi wyższego rzędu oraz aktami prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie, w jaki inny sposób organ Gminy miałby oznaczyć sporny teren "KD" na rysunku i w tekście planu, niż poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających w załączniku graficznym oraz skonkretyzowanie w tekście uchwały szerokości drogi publicznej klasy drogi dojazdowej.

Niezasadnie podniesiono również zarzut kasacyjny, co do tego, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ograniczenie prawa własności skarżącej nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Sąd Wojewódzki zaznaczył trafnie w uzasadnieniu wyroku, że wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Dostrzegł przy tym, że wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważenia dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

Odnosząc się dalej do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że przeznaczenie części działek skarżącej na poszerzenie drogi publicznej nie będzie stanowić przeszkody do dalszego ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy poszerzenie ulicy [...] w drugim kierunku łączyłoby się z koniecznością wyburzenia istniejących zabudowań oraz kolidowałoby z dalszym korzystaniem z istniejących budynków położonych blisko przedmiotowej drogi. Zauważyć trzeba, że ocena Sądu Wojewódzkiego znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym przedstawiającym zagospodarowanie poszczególnych nieruchomości położonych wzdłuż ulicy [...].

W świetle danych wynikających z dokumentacji przedstawionej przez strony, w tym fotografii złożonych na rozprawie, uprawnione jest wnioskowanie, że Rada Miejska zastosowała w przedmiotowym planie miejscowym optymalne rozwiązania w zakresie wytyczenia terenu "KD" przeznaczonego na poszerzenie ulicy [...] i należycie wyważyła interes publiczny oraz interes skarżącej, jako właścicielki nieruchomości objętej spornym planem.

Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W rezultacie na akceptację zasługiwało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego Gminy, a wprowadzone postanowieniami zaskarżonej Uchwały ograniczenie prawa własności polegające na wytyczeniu linii rozgraniczających ulicy [...] w obszarze działek skarżącej, wynika z usprawiedliwionego zastosowania przepisu rangi ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.

W tym miejscu zaakcentować należy, że powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca zgodności kontrolowanej Uchwały z wymienionym przepisem ustawy z 7 lipca 1994 r. nie została podważona. W skardze kasacyjnej zawarto bowiem zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Już w poprzednim wyroku z 10 września 2015 r. IV SA/Wa 1571/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ocena zaskarżonego aktu musi być dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż wszczęcie procedury planistycznej nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., której art. 85 ust. 2 stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Podkreślić trzeba, że o ile Sąd Wojewódzki – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych zawartymi w niej zarzutami. Według wymogów art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zwierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa, które według strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie na czym zarzucane naruszenie polegało. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może modyfikować podstaw skargi kasacyjnej, a w konsekwencji dokonuje weryfikacji zaskarżonego wyroku tylko w takim zakresie i kierunku, jaki wynika ze sprecyzowanych zarzutów kasacyjnych. Tym samym kontrola kasacyjna nie mogła odnosić się do przepisów niemających zastosowania w sprawie, bądź niepowołanych w podstawie kasacyjnej.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1) p.p.s.a.