Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 767/17, w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie uchylenia "Programu opieki nad zabytkami Miasta M. na lata 2016-2019", stwierdził nieważność tej uchwały.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Uchwałą z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie uchylenia "Programu opieki nad zabytkami Miasta M. na lata 2016-2019", podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", oraz art. 87 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie zabytków", Rada Miasta M. uchyliła uchwałę, nr [...], z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zabytkami Miasta M. na lata 2016-2019" (§ 1). Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta (§ 2) i postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 3).
W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta M. wskazała, że program opieki nad zabytkami służy do stworzenia kompleksowej i wieloletniej strategii ochrony zabytków znajdujących się na terenie Miasta. Wskazuje kierunek podejmowanych przez Miasto działań, mających na celu szeroko pojętą ochronę dziedzictwa kulturowego. Głównym celem programu powinno być zdiagnozowanie stanu zabytków i określenie zadań, jakie powinny być realizowane w latach 2016-2019, przy uwzględnieniu planów i możliwości organizacyjno-finansowych właścicieli zabytków. Program nie może jednak zamykać drogi rozwoju miasta. Brak w treści uchwały załączników graficznych, które byłyby czytelnymi wskazówkami do występowania o pozwolenie na budowę, rozbiórkę, remont czy zmianę sposobu użytkowania zabytku, utrudnia właścicielom, wspólnotom, właściwe postępowanie. Uzupełnienie uchwały o czytelne mapy oraz gminny rejestr (ewidencja) zabytków usprawni mieszkańcom podejmowanie decyzji w zakresie zakupu, remontu, itp. a odpowiednim Urzędom wydawanie decyzji administracyjnych.
W Biuletynie Informacji Publicznej Miasta M. umieszczone są mapki, jednakże nie są one załącznikiem do uchwały zatem nie stanowią prawa miejscowego. Podjęcie nowej uchwały będzie wymagać szeroko zakrojonych konsultacji społecznych poszczególnych dzielnic i wspólnot, objętych programem ochrony zabytków.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zaskarżył opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta M., zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 9 u.s.g. oraz art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że tryb uchwalania gminnego programu opieki nad zabytkami został uregulowany w art. 87 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że program ten sporządza wójt (burmistrz, prezydent miasta) na okres 4 lat, po czym rada gminy podejmuje uchwałę o przyjęciu programu po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wskazuje przy tym jednoznacznie na obowiązek podjęcia uchwały i horyzont czasowy programów. Po upływie czterech lat gmina ma obowiązek sporządzić i przyjąć kolejny program. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości to, że uzyskanie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przez radę gminy ma charakter obligatoryjny (art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków). Dopiero po uzyskaniu opinii rada może podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia programu.
Biorąc pod uwagę zarówno wagę ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jako zadania własnego gminy, jak również określone w przepisach ustawy o ochronie zabytków zasady i tryb uchwalenia gminnego programu opieki nad zabytkami, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjąć należy, że zachowanie zasad i trybu uchwalania programów ma istotne znaczenie dla prawidłowości realizacji zadań własnych gminy. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do podejmowania uchwały o uchyleniu gminnego programu opieki nad zabytkami w okresie jego obowiązywania bez przyjęcia nowego programu. Prowadzi to bowiem do sytuacji, w której na obszarze danej gminy brak byłoby programu, który jest podstawowym narzędziem realizacji zadań gminy w zakresie ochrony zabytków. Uchylenie obowiązującego programu opieki nad zabytkami przed upływem okresu, na jaki został przyjęty, narusza jednocześnie art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, powoduje bowiem skrócenie ustawowego okresu czterech lat, na jaki program ten powinien być obowiązkowo przyjęty.
W skardze kasacyjnej od wyroku z 15 marca 2018 r. Rada Miasta M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo że została ona podjęta w sposób zgodny z art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. Zdaniem skarżącej jest to konsekwencją błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że rada gminy nie jest uprawniona do uchylenia podjętej uprzednio przez siebie uchwały w sprawie programu opieki nad zabytkami bez jednoczesnego uchwalenia nowego programu oraz błędnego uznania, iż dla uchylenia programu konieczne jest również uprzednie zasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
- 2. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Rada Miasta M. w skardze kasacyjnej zażądała przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z 13 października 2020 r. Rada Miasta M. zmieniła swoje stanowisko i wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z zarządzeniem z 19 listopada 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
- 3. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których należą między innymi sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Samorządowe programy opieki nad zabytkami powinny być postrzegane jako instrument polityki samorządowej. Ich uchwalenie, poprzedzone wyrażeniem opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ma przy tym charakter obligatoryjny. Przyjęty przez radę gminy w formie uchwały gminny program opieki nad zabytkami powinien służyć podejmowaniu planowych działań dotyczących inicjowania, wspierania, koordynowania badań i prac z dziedziny ochrony zabytków i krajobrazu kulturowego oraz upowszechniania i promowania dziedzictwa kultury. Program opieki nad zabytkami powinien również pomóc w aktywnym zarządzaniu zasobem stanowiącym dziedzictwo kulturowe gminy. Wskazane w programie działania powinny być skierowane na poprawę stanu zabytków, ich adaptację i rewaloryzację oraz zwiększenie dostępności do nich mieszkańców i turystów (A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz do art. 87, Lex/el).
- 4. Gminne programy opieki nad zabytkami nie mają statusu aktów prawa miejscowego i nie mogą w związku z tym stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć władczych względem jednostek spoza aparatu administracji publicznej) [M. Cherka red., P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz do art. 87, Lex/el]. Z powyższego wynika, że Wojewoda [...] w skardze na uchwałę Rady Miasta M. z [...] sierpnia 2017 r. wskazał błędną podstawę do jej wniesienia tj. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Możliwość zaskarżenia kwestionowanej uchwały wynika natomiast z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie programu opieki nad zabytkami powoduje jednak powstanie obowiązków ciążących na organach gminy. Po pierwsze z realizacji programów zarząd województwa, powiatu i wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza, co 2 lata, sprawozdanie, które przedstawia się odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy (art. 87 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków). Po drugie, w przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków).
- 5. Tryb uchwalania gminnego programu opieki nad zabytkami został uregulowany w art. 87 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem zarząd województwa, powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat odpowiednio wojewódzki, powiatowy lub gminny program opieki nad zabytkami (ust. 1); wojewódzki, powiatowy i gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu i rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 3); programy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 4). Oceniając prawidłowość stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieważności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że Sąd ten trafnie przyjął, że nie ma podstaw prawnych do podejmowania uchwały o uchyleniu gminnego programu opieki nad zabytkami w okresie jego obowiązywania bez przyjęcia nowego programu. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której na obszarze danej gminy nie obowiązuje program, który jest podstawowym narzędziem realizacji ustawowych zadań gminy. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że uchylenie obowiązującego programu opieki nad zabytkami przed upływem okresu, na jaki został przyjęty, narusza art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, powoduje bowiem skrócenie ustawowego okresu czterech lat, na jaki program ten powinien być obowiązkowo przyjęty. W rozpoznawanej sprawie dotychczasowy program przyjęty został na lata 2016-2019. Jego uchylenie bez przyjęcia nowego programu stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Ustawa o ochronie zabytków nie zawiera podstawy prawnej do uchylenia programu opieki nad zabytkami w okresie jego obowiązywania.
- 6. Na podstawie art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rada gminy nie może uchylić obowiązującego programu opieki nad zabytkami bez jednoczesnego przyjęcia nowego programu. Uchwalenie programu opieki nad zabytkami ma charakter obligatoryjny. Za zmianę programu opieki nad zabytkami nie można uznać uchylenia programu bez jednoczesnego przyjęcia nowego programu. Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że obowiązek zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przed przyjęciem programu opieki nad zabytkami, stanowi proceduralny wymóg niezbędny do uchwalenia programu. Przyjąć zatem należy, że ustawodawca nadał opinii organu wyspecjalizowanego z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami szczególne znaczenie dla treści programu oraz sposobu realizacji zadań gminy. Opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest niezbędna w każdym przypadku: uchwalenia nowego programu, jego zmiany oraz uchylenia dotychczas obowiązującego i jednoczesnego przyjęcia nowego programu. Nie można uznać, że rada gminy przy uchyleniu dotychczas obowiązującego programu opieki nad zabytkami i jednoczesnym przyjęciu nowego programu lub przy zmianie programu opieki nad zabytkami ma szersze kompetencje niż przy jego uchwalaniu. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków przyznał wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków opiniodawcze uprawnienie w odniesieniu do treści przyjmowanego programu opieki nad zabytkami, to organ ten powinien tym bardziej mieć możliwość wypowiedzenia się w drodze opinii w przypadku zmiany treści tego programu lub uchylenia obowiązującego programu opieki nad zabytkami i jednoczesnego przyjęcia nowego programu. Zmiana programu opieki nad zabytkami lub uchylenie obowiązującego programu opieki nad zabytkami i jednoczesne przyjęcie nowego programu powinny nastąpić w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Konieczność zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przed zmianą programu opieki nad zabytkami lub przed uchyleniem obowiązującego programu opieki nad zabytkami i jednoczesnym przyjęciem nowego programu wynika również z tego, że ustalenia tego programu uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 20 ustawy o ochronie zabytków wynika, że projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten, w zakresie, w jakim odnosi się do procedury uchwalania projektu planu miejscowego lub jego zmiany, znajduje swe powtórzenie na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (lub jego zmiany), uzgadnia projekt planu (lub jego zmiany) z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Biorąc pod uwagę, że zmiana programu opieki na zabytkami oraz uchylenie obowiązującego programu opieki nad zabytkami i jednoczesne przyjęcie nowego programu pociągają za sobą konieczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy, że konieczne jest zaopiniowanie przez konserwatora zabytków zmiany obu tych aktów. W świetle powyższego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków.
- 7. Bez znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej jest podniesiony argument, że inne gminy nie wywiązują się z obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia gminnych programów opieki nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonuje oceny prawidłowości podjętej uchwały w przedmiocie uchylenia programu opieki nad zabytkami.
- 8. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.