Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 lutego 2014 r., sygnatura akt II SA/Bd 1584/13, oddalił skargę C. [...] Sp. z o.o. sp.k. w K. na postanowienie (błędnie nazwane w sentencji wyroku decyzją) [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2013 r. wymierzające skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania części biurowej budynku usługowego przeznaczonego na auto-handel z myjnią samochodową w kwocie 75.000 zł. Organ administracji ustalił, że skarżąca, bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przystąpiła do użytkowania pomieszczeń biurowych obiektu. Przystąpienie do użytkowania stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonych przez ten organ w dniu 5 grudnia 2012 r. (kontrola w obecności I. R. – współwłaścicielki spółki), w dniu 21 stycznia 2013 r. (w obecności jej męża), oraz przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w dniach 31 stycznia oraz w dniach 4, 7 i 11 lutego 2013 r. Organ zakwestionował twierdzenie skarżącej, że stwierdzone w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną przystąpienie do użytkowania pomieszczenia biurowego było jedynie wykonywaniem dekoracyjnych czynności przygotowawczych.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie szeregu przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc m.in., że organ wadliwie ustalił, iż części budynku była użytkowana, w sytuacji gdy były w nim dokonywane jedynie dekoracyjne czynności przygotowawcze. Zaznaczyła, że organ nakładając karę nie tylko nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale również wymierzając ją błędne przyjął współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości tego obiektu oraz nienależycie zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania.
Postanowieniem z [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało prawidłowo wszczęte i przeprowadzone w oparciu o odpowiednią podstawę prawną. Organ wyjaśnił, że o prowadzonym postępowaniu zostali zawiadomieni inwestorzy – PHU I. R., czyli podmiot, co do którego Starosta [...] wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. pozwolenie na budowę i C. [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa, na którą przeniesiona została ta decyzja o pozwoleniu na budowę i która z tego tytułu stała się adresatem postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu kary.
Następnie organ odwoławczy uznał, że ustalenia dokonane podczas kilku kontroli obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego oraz Państwową Inspekcję Pracy potwierdzają, że doszło do użytkowania obiektu. Wynika to z wyposażenia biura oraz pomieszczeń socjalnych i garażowego oraz faktu, że stwierdzono wykonywanie przez pracowników pracy w pomieszczeniach biurowych. Wyjaśnił też, w związku z zarzutami odwołania, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne i wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego stanowi materiał dowodowy. Powyższe oznacza, że kontrola obiektu w budowie jest możliwa na każdym etapie procesu budowlanego.
W skardze skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, m.in. art. 59f ust. 1 i 4, art. 83 ust. 1, art. 57 ust. 7, art. 55 pkt 1 Prawa budowanego oraz przepisów postępowania mające – w ocenie skarżącej – istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podtrzymała, że wykonane przez pracowników organu zdjęcia nie dokumentują przystąpienie do użytkowania, a jedynie czynności dekoracyjne i przygotowawcze. Zarzucono niewskazanie i nieumotywowanie, do jakiej kategorii zaliczono część biurową budynku, błędne przyjęcie współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, brak należytego zawiadomienia o wszczęciu postępowania poprzez nieokreślenie w zawiadomieniu podmiotu, do którego jest ono adresowane i podmiotu, w stosunku do którego wszczęto postępowanie, co oznacza – zdaniem skarżącej – że w dacie wydania postanowienia i przeprowadzonych kontroli skarżąca nie była stroną postępowania.
Podważając prawidłowość ustaleń organu w zakresie przystąpienia do użytkowania, skarżąca zarzuciła organom, że nie wzięły pod uwagę pisma z 29 maja 2013 r., w którym wskazano, że w okresie, kiedy były prowadzone kontrole, skarżąca miała inne pomieszczenie biurowe, co ma potwierdzać, że przedmiotowy budynek nie był użytkowany.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co potwierdzają zdjęcia i protokoły kontroli. Dodał, że o ile sam fakt wyposażenia biura w niezbędne urządzenia i materiały do prowadzenia działalności nie jest wystarczającym dowodem na przystąpienie do użytkowania części budynku, o tyle zdjęcia zrobione pracownicy skarżącej Spółki, siedzącej przy biurku i pracującej nad dokumentami przy uruchomionym komputerze, jak i zdjęcia pracownicy rozmawiającej przez telefon przy biurku, na którym znajduje się dokumentacja i pieczątki dotyczące prowadzonej działalności, pozwalają na uznanie, że część biurowa budynku jest użytkowana zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym kontekście – w ocenie Sądu – niewystarczającym do zanegowania użytkowania części biurowej były lakoniczne stwierdzenie, że zdjęcia wskazują na wykonywanie jedynie czynności dekoracyjno-przygotowawczych oraz okoliczność, że skarżąca w okresie kontroli wykonywała działalność gospodarczą w innym miejscu.
Nie badano bowiem, w którym miejscu skarżąca wykonuje faktycznie działalność gospodarczą, a ustalano jedynie, czy przystąpiono do użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.
Sąd stwierdził również, że cały budynek ma charakter usługowy i że organy prawidłowo ustaliły współczynnik kategorii obiektu, wysokość stawki opłaty i współczynnik wielkości obiektu budowlanego dla przedmiotowego budynku. W świetle tego Sąd uznał, że zasadnie wymierzono skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu i w prawidłowej jej wysokości. Dodał, że mimo niepowołania przez organ pierwszej instancji w sentencji rozstrzygnięcia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie ulega wątpliwości, że ten przepis był podstawą rozstrzygnięcia.
Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut nienależytego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania oraz wydania postanowienia w stosunku do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Wyjaśnił, że stroną była spółka C. [...] Sp. z o.o. sp. k. w K., nie zaś I. R., która pozostaje jedynie wspólnikiem spółki.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f, art. 59g i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na błędnym przyjęciu, że miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiającego się niepełnym i wadliwym zebraniem materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie przesłuchania w charakterze świadków osób przebywających w obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa, w czasie przeprowadzonych przez organ administracji kontroli. Uzasadniając podstawy kasacyjne wyjaśniono, że chodzi o pracownicę skarżącej Spółki A. W. oraz osobę upoważnioną do reprezentowania skarżącej Spółki I. R. Zdaniem skarżącej, przeprowadzone w sprawie dowody nie potwierdzają przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Wskazane osoby przebywały w obiekcie budowlanym, gdyż wykonywały "czynności dekoracyjne i przygotowawcze", co mogłoby zostać potwierdzone, gdyby je przesłuchano w charakterze świadków na okoliczność charakteru wykonywanych czynności.
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Mając na uwadze przytoczone podstawy kasacyjne stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Z przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych wynika, że w istocie dotyczą one tego, iż w ocenie skarżącej nie było podstaw do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), gdyż nie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego. Według skarżącej, w obiekcie budowlanym wykonywano "czynności dekoracyjne i przygotowawcze", co miały potwierdzić A. W. oraz I. R., które powinny były być przesłuchane w charakterze świadków. Nie przeprowadzając tego dowodu naruszono, w ocenie skarżącej, przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy postępowania.
Tak ujęte podstawy kasacyjne nie są zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie podnosi się, aby dowodu z zeznań w charakterze świadków A. W. oraz I. R. organy administracji nie przeprowadziły mimo żądania skarżącej. Ze skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącej dowód ten powinien być przeprowadzony z inicjatywy organów administracji, gdyż nie były wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. W szczególności nie wyjaśniono, czy obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, czy też wykonywane są w nim "czynności dekoracyjne i przygotowawcze". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji powinny były przeprowadzić z własnej inicjatywy dowód z przesłuchania w charakterze świadków A. W. oraz I. R. Przeprowadzone przez organ administracji pierwszej instancji dowody, w szczególności dwukrotne kontrole obiektu budowlanego (5 grudnia 2012 r. i 21 stycznia 2013 r.), w trakcie których ustalono, że pomieszczenie biurowe było wyposażone w szafy, regały, biurka, komputery, stolik, kanapy i elementy dekoracyjne, takie jak kwiat doniczkowy, że w szafach i na regałach były ustawione segregatory z dokumentami, że przy biurku, na którym znajdowały się m.in. pieczątki dotyczące prowadzonej działalności, pracowała na komputerze pracownica, że w pomieszczeniu tym był wygospodarowany kącik socjalny, wyposażony w zlewozmywak, że w szafkach stał ekspres do kawy, czajnik, naczynia i środki czystości oraz że do biura przylegała toaleta wyposażona w umywalkę, muszlę i środki czystości, stanowiły podstawę do przyjęcia, że część obiektu budowlanego jest użytkowana jako pomieszczenie biurowe.
W szczególności, że jest tam wykonywana praca biurowa. Dodatkowo, obecna podczas pierwszej kontroli (przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2012 r.) I. R., osoba uprawniona do działania za skarżącą Spółkę, podpisując protokół kontroli, zawierający wyraźne stwierdzenie, że "inwestor przystąpił do użytkowania budynku bez uzyskania ostatecznej decyzji na użytkowanie (części biurowej)", podniosła jedynie, że część budynku "nie jest użytkowana jako biuro na potrzeby działalności gospodarczej". Ponadto zgodne z tymi dowodami były ustalenia poczynione przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy podczas kontroli przeprowadzonej w styczniu i lutym 2013 r., z których wynikało, że w obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa, w jego biurowej części, jest wykonywana praca przez A. W. oraz I. R. W tych okolicznościach organy administracji nie miały podstaw do tego, aby z urzędu przeprowadzać dowód z przesłuchania tych osób w charakterze świadka lub strony (w odniesieniu do I. R., działającej za skarżącą) w celu wyjaśnienia, czy rzeczywiście wykonywały pracę biurową, czy też, jak twierdziła skarżąca, wykonywały "czynności dekoracyjne i przygotowawcze".
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.
Ponadto NSA na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sądu pierwszej instancji, polegającą na wskazaniu, że przedmiotem skargi była decyzja.