Uzasadnienie
Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] ustalił, na wniosek T. J., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę piekarni, na działce o numerze geodezyjnym [...], przy ul. [...] w S..
Właściciele sąsiedniej nieruchomości Z. i E. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wywodzili, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania terenu, bowiem plan dla tej działki dopuszczał jedynie działalność usługową, natomiast w decyzji dopuszczono do działalności produkcyjnej, a nadto mieszkają na końcu "ślepej", bardzo wąskiej uliczce, w związku z tym z powodu prowadzenia działalności piekarniczej, narażeni są na znaczne uciążliwości.
Samorządowe Kolegium w K. decyzją z [...] nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z [...]. W uzasadnieniu wskazało, że dla obszaru objętego inwestycją, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje funkcję mieszkaniowo-usługową, zaś strefa uciążliwości zamyka się w obszarze działki, przy czym w momencie uchwalenia planu, nieruchomość zabudowana była obiektem wielofunkcyjnym, w którym prowadzona już była działalność piekarnicza przez właściciela. Autorzy planu uwzględnili fakt istnienia piekarni, kwalifikując obszar jako przeznaczony na usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, jako tzw. rzemiosło.
Z. i E. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili, że zaskarżona decyzja jest oparta na błędnym rozumieniu pojęcia "usług", w którym nie mieści się działalność piekarnicza. Wydano zatem zgodę na "produkcję" na terenie z zakazem "produkcji".
Decyzją z [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z [...], argumentując, że decyzja z [...] nie była dotknięta żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Z. i E. D., wyrokiem z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 1522/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadniając to brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie piekarni, na działce o numerze geodezyjnym [...], przy ul. [...] w S.. Organ wskazał, że decyzja nie została dotknięta żądną z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obciążenia transportowe w uliczce, jak i zarzut samowoli, nie mogą skutecznie podważyć legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając wniosek na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ przypomniał, że Kolegium badając legalność decyzji organu pierwszej instancji (na stan prawny z dnia jej wydania) stwierdziło, iż dla obszaru objętego planowaną inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...], według którego teren przedmiotowej działki przeznaczony jest pod funkcję mieszkaniowo-usługową ze strefą uciążliwości zamykającą się w obszarze działki.
Z treści planu wynika, że piekarnia na obszarze objętym planowaną inwestycją została zakwalifikowana do usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, jako tzw. rzemiosło – takie zapisy istnieją również w dalszej treści planu, w tzw. prognozie skutków wpływu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta S., stanowiącej integralną część planu, a dotyczącą terenu planowanej inwestycji.
Wobec powyższego, za niezasadne uznane zostały zarzuty wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczące braku zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wywodzenie z tego, że decyzja Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. jest dotknięta nieważnością. Tym bardziej - zdaniem organu - nie ma znaczenia zarzut wskazujący, że funkcja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy jedynie funkcji mieszkaniowej, a usługi mogą jedynie towarzyszyć tej funkcji. Pod pojęciem usług rzemieślniczych akt prawa miejscowego przewiduje także działalność usługową i inną. Zdaniem organu piekarnia należy do kategorii usług podstawowych, zabezpieczającą mieszkaniową. Decyzja zatem nie narusza postanowień planu miejscowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z [...] nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1012/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w pełni prawidłową ocenę, czy zachodzą wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. stwarzające obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, że wprawdzie organ wywodził o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S., nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza z uwagi na zarzuty skarżących.
Z tego względu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które dałoby podstawę do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Z. i E. D. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dążenia do wszechstronnego rozważenia istoty sprawy, art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Na tych podstawach wnosili o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani też ich domniemywać. Przyjęcie takiego związania podstawami skargi kasacyjnej wymaga aby skarga spełniała materialne warunki i dlatego wprowadzony jest przymus zastępstwa.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postępowanie przed sądami administracyjnymi jest regulowane powołaną ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do jego prowadzenia nie mają mocy obowiązującej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stosując przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd nie mógł tych przepisów naruszyć. Zarzut zatem naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny.
Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.