Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 maja 2012 r. (II SA/Wa 2323/11) oddalił skargę W. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji, z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...], w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego W. W. z dnia [...] lutego 2011 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną bojową, palną myśliwską oraz palną sportową, Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr PA[...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 123 i art. 268 a k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania. W postanowieniu pouczono również skarżącego o jego prawie do złożenia zażalenia do Komendanta Głównego Policji w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Powyższe postanowienie zostało odebrane przez pracownicę skarżącego D. S. w dniu [...] maja 2011 r. Natomiast skarżący w dniu [...] lipca 2011 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc w nim o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 2 oraz art. 268a k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny i stwierdził, że zażalenie zostało złożone 44 dni po terminie, który upłynął w dniu [...] czerwca 2011 r. Ponieważ skarżący nie ubiegał się o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, przeto należało orzec, jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2011 r., skarżący W. W. zarzucając mu naruszenie art. 40 § 1 i art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a., wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu natomiast podał, że stosownie do treści art. 40 k.p.a., pisma doręcza się stronie, zaś on to pismo odebrał w dniu [...] lipca 2011 r. - co winno wynikać z potwierdzenia odbioru postanowienia. Natomiast D. S. nie jest jego sekretarką i nie posiada upoważnienia ani zgody do kierowanej do niego prywatnej korespondencji. A w sytuacji, kiedy nawet odebrała skierowaną do niego przesyłkę, to nie może to wywoływać skutku doręczenia. Zatem za bezpodstawne uznać należy twierdzenie organu, że postanowienie odebrał w dniu [...] maja 2011 r., bowiem faktycznie miało to miejsce w dniu [...] lipca 2011 r., zaś zażalenie złożył w dniu [...] lipca 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Komendanta Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący W. W. złożył zażalenie na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Ponadto organ w powyższym postanowieniu pouczył skarżącego o prawie do złożenia zażalenia do Komendanta Głównego Policji, podając również termin do dokonania powyższej czynności.
Zadaniem Sądu I instancji wersja Skarżącego, iż doręczenie miało miejsce w dniu [...] lipca 2011 r., nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyjaśniono bezspornie na rozprawie, skarżący faktycznie osobiście odebrał przesyłkę z Komendy Stołecznej Policji właśnie w dniu [...] lipca 2012 r. i co potwierdził własnoręcznym podpisem, lecz – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia (k. 92 akt administracyjnych) – "Rodzaj przesyłki" dotyczy "art. 10", a zatem pisma informującego o zebraniu materiału dowodowego (k. 91 akt administracyjnych). Reasumując, nie była to więc przesyłka zawierająca – jak twierdzi skarżący – postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].
Stosownie do treści art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, zaś w myśl art. 40 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Z kolei według przepisu art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, zaś na podstawie art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.
Sąd wskazał że poza sporem pozostaje to, że D. S. w tym czasie pracowała w recepcji jego firmy i zdarzało się, że przyjmowała korespondencję, lecz informowała go o tym telefonicznie. Zatem to skarżący sam przesądził, że przychodzące do niego pisma będą odbierane przez wskazaną już wyżej pracownicę i brak jest podstaw do uznania, że odbiór tego pisma był dokonywany bez upoważnienia. Jak stwierdzono bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2000 r. sygn. akt V S.A. 1953/99, pojęcie osoby "upoważnionej do odbioru pism" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "pełnomocnika" czy "reprezentacji".
Reasumując, przez osobę "uprawnioną", o której mowa w art. 45 k.p.a., należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 594/09, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 910/10). Natomiast skoro ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia wynika, iż faktycznie zostało ono odebrane przez Panią S., to nie można wykluczyć, że np. zaniedbała ona ustalonemu przez skarżącego obowiązkowi informowania go o tym fakcie. Tę kwestię należy jednak oceniać jedynie w granicach ryzyka podjętego przez niego samego w zakresie organizacji obiegu korespondencji i przepływu informacji.
Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sprowadzający się do tezy, że w aktach sprawy brak jest oryginału doręczenia postanowienia. Z tego mianowicie powodu, że istnieje duplikat wystawiony przez Pocztę Polską w ramach postępowania reklamacyjnego, który jako dokument urzędowy podlega domniemaniu wiarygodności.
Skoro zatem sporne postanowienie zostało odebrane w dniu [...] maja 2011 r., to ostatni termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu [...] czerwca 2011 r. Ponadto, jeśli skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, które faktycznie zostało złożone dopiero w dniu [...] lipca 2011 r., to organ prawidłowo zastosował w zaskarżonym postanowieniu art. 134 k.p.a. (przy zastosowaniu art. 144 k.p.a.) w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie do wniesienia odwołania.
W skardze kasacyjnej opartej o zarzut naruszenia prawa procesowego zarzucono naruszenie:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8 k.p.a. w związku z art. 40 § 1, art. 40 § 2, art. 43 i art. 44 k.p.a. - poprzez zaniechanie wnikliwego i wszechstronnego rozważenia faktów i okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy w zakresie doręczenia postanowienia Komendanta Stołecznego Policji;
- - naruszenie art. 40 § 1 art. 40 §, art. 43 i art. 44 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2011 r. zostało prawidłowo doręczone w dniu [...] maja 2011 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zauważył, że przesyłka pocztowa zawierająca postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nie została Skarżącemu doręczona, i że nie ustanowił on pełnomocnika do doręczeń. Zatem takim pełnomocnikiem nie była i nie mogła nim być D. S.. Ponadto Sąd I instancji nie zauważył, że brak jest w sprawie danych potwierdzających doręczenie przedmiotowej przesyłki w sposób wskazany w przepisach art. 43 i art. 44 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyło następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na wstępie wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Kierując się powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, uznał, za zasadne naruszenie art. 40 § 1, art. 40 § 2, art. 43 i art. 44 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 - § 3 k.p.a., a w związku z doręczeniem w takim trybie zastosowanie znajdują także art. 43 i 44 § 1 - § 4 k.p.a.
Zatem doręczenie korespondencji Pani S. nie mogło wywołać skutku doręczenia korespondencji adresowanej do Skarżącego. Z powyższych względów uznając, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 k.p.a. Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów o doręczeniach pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym. W kontekście przedmiotu sporu – uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędna interpretacja przez Sąd I instancji przepisów o doręczeniach nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. - i rozpoznał skargę.
Oceniając legalność postanowienia Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, zauważyć należy, że dotyczyło ono postanowienia Komendanta Stołecznego Policji o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Podobnie unormowana jest regulacja zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEX nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje.
Oznacza to, że pouczenie zawarte w postanowieniu Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2011 r., jest wadliwe a Komendant Główny Policji nie miał podstaw by orzekać o uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia. W zaistniałej sytuacji Komendant Główny Policji winien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia W. W. na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W konsekwencji postanowienie Komendanta Głównego Policji należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa – to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
Ponieważ powyższych okoliczności stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), nie dostrzegł Sąd I instancji, nie będąc związany granicami orzekania (art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.), należało uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.