Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2504/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zw. dalej GINB) z dnia 29 sierpnia 2011 r., znak: DOA/ORZ/7110/990/11, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności sprawy.
Na żądanie Stanisława Sawickiego w dniu 5 sierpnia 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Niżańskiego z dnia 20 stycznia 2010 r., nr R-5/10. Wymienioną decyzją Starosta Niżański zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew...., obręb R. nad S., zw. dalej pozwoleniem na budowę. Pozwolenie to zostało wydane na wniosek T. i J. S., (zw. dalej inwestorami). W postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę uczestniczył S. S., sąsiad inwestorów, właściciel działki nr ew...., (zw. dalej skarżącym). W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zaznaczył, że pozwolenie na rozbudowę zostało wydane przy aprobacie rozbudowy w odległości 2 m od granicy jego działki oraz w warunkach już rozpoczętej budowy, nazwanej budową skalniaka.
Decyzją z dnia 10 września 2010 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie dopatrzywszy się przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego GINB decyzją z dnia 12 listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 września 2010 r. i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r., nr I.IX.7144-2-6/10, odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zaś odwołania decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. GINB utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o prawidłowo złożony wniosek przez inwestorów, oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załącznikiem do decyzji był projekt budowlany, z którego wynika, że rozbudowa została zaprojektowana ścianą bez otworów okiennych i drzwi w odległości 3,1 m od granicy z działką skarżącego. Poprzedzona też była decyzją o warunkach zabudowy ważną w dacie wydania pozwolenia na budowę.
Organ stwierdził, że aczkolwiek na projekcie zagospodarowania terenu nie została zwymiarowana odległość inwestycji od granicy z działkami innych sąsiadów, to jednak z porównania odległości projektowanej inwestycji wynika, że rozbudowa spełnia wymagania odległościowe przewidziane § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem.
Organ ustalił również, że ostateczną decyzją z dnia 31 lipca 2008 r., nr OA-7144/219/13/08 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia 28 maja 2008 r., nr PINB.R.7355/8/2008, nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanych fundamentów pod rozbudowę budynku mieszkalnego ganku i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. rozbiórki. Postanowieniem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 652/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę na ww. decyzję Podkarpackiego WINB z dnia 31 lipca 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie negowało zarzut zgłaszany przez skarżącego, że pozwolenie na budowę obejmowało realizację robót budowlanych uprzednio już zrealizowanych. Organ ustalił również, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie toczyło się żadne inne postępowanie w sprawie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych. Powyższe ustalenia dały podstawę do uznania przez organ, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Niżańskiego.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono organowi błędne ustalenia faktyczne oraz niewłaściwą ocenę uchylenia nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego podniesiono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji I instancji i niestwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zarzucono rażące naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez wymienionego Starostę Niżańskiego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego celem ustalenia, w jakiej odległości od granicy działki skarżącego znajduje się projektowana rozbudowa. Podniesiono, że projekt zagospodarowania działki nie zawierał zwymiarowania usytuowania projektowanej zabudowy w stosunku do granicy sąsiednich działek, co narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2006 r., Nr 153 poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy doszedł do wniosku, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ prawidłowo przyjął, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji jedynie z punktu widzenia, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wszystkie zaś wskazane w tym przepisie przesłanki były przedmiotem analizy dokonanej przez organ, który nie ujawnił zaistnienia żadnej z ww. przesłanek, co w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest ustaleniem prawidłowym, ponieważ taką ocenę potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych.
Zarzuty skarżącego sprowadzają się do twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę poprzez wydanie pozwolenia na budowę w czasie trwających już czynności budowlanych oraz zatwierdzenia projektu budowlanego uwzględniającego rozbudowę w odległości 2 m od jego działki. W ocenie Sądu Wojewódzkiego żaden z wymienionych zarzutów nie znajdował uzasadnienia. Organ prawidłowo bowiem ustalił, że projektowana rozbudowa budynku o ganek (wiatrołap) przewidywała dobudowę od strony północno-wschodniej w odległości 3,1 m od granicy działki skarżącego. Projekt zagospodarowania działki w części opisowej na k-5 wskazywał wprost tę odległość. Taka odległość wynika również z części graficznej załączonej do projektu budowlanego, tj. rysunku A-1 przedstawiającego rzut parteru, na którym podano dokładną odległość (3,1 m) od granic działki skarżącego, co potwierdza również mapa dla celów projektowych. Dokonując tych ustaleń organ wskazał, że projekt zagospodarowania działki nie zawiera zwymiarowania odległości inwestycji, ale od granicy pozostałych dwóch innych działek, które nie należą do skarżącego.
Wobec tego Sąd Wojewódzki ocenił, że pomimo tego braku samo wskazanie odległości inwestycji od działki skarżącego było wystarczającym elementem odniesienia do ustaleń zachowania odległości inwestycji w stosunku do pozostałych działek. Załączona do pozwolenia na budowę dokumentacja zawiera opis techniczny istniejącego budynku mieszkalnego, a w nim inwentaryzację budynku i opis elementów projektowanych, a zatem w sposób wystarczający określa elementy świadczące o zachowanych odległościach inwestycji w stosunku do sąsiednich działek. Pozwalało to na ocenę, że pozwolenie na budowę nie naruszało § 12 Rozporządzenia.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie znalazł też uzasadnienia zarzut wydania pozwolenia na budowę w warunkach trwających już robót budowlanych. Zarzut skarżącego odnosi się bowiem nie do budowy ganku, lecz skalniaka, o którym była mowa w decyzji PINB w Nisku z dnia 28 maja 2008 r., nr PINB.R.7355/8/2008 nakazującej rozbiórkę fundamentów. Formułując zarzuty, skarżący nie przyjmuje zatem do wiadomości, że powyższa decyzja została uchylona decyzją ostateczną Podkarpackiego WINB z dnia 31 lipca 2008 r., a postępowanie administracyjne zostało w tamtej sprawie umorzone wobec niedopatrzenia się cech samowoli budowlanej. Uznano bowiem, że na skutek przeprowadzonych wówczas robót budowlanych został uformowany nasyp ziemny o wysokości równej z poziomem parteru budynku mieszkalnego i powstał element architektury ogrodowej nie mogący być utożsamiany z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 Prawa budowlanego.
Z uzasadnienia tej decyzji wynikają też wymiary tego obiektu 4,10 m x 0,64 m, wysokość 0,80 m oraz jego usytuowanie w odległości 2,30 m od ogrodzenia z działką skarżącego. Wskazane wymiary są zatem inne niż wymiary ganku w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Decyzja z dnia 31 lipca 2008 r. stała się prawomocna, gdyż skarga od niej wniesiona została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/RZ 652/08. Postanowienie to jest prawomocne zatem zarzut kontynuacji robót jest nieuprawniony. Dodano też, że skarżący był stroną w sprawie o wydanie pozwolenia, a wydanej decyzji nie zaskarżył, wobec czego Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej na ten wyrok, zaskarżony przez skarżącego w całości wywiedziono, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zw. dalej p.u.s.a., poprzez oddalenie skargi z powodu wadliwego wykonania ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji oraz zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. a także art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zasądzenie kosztów, a nadto o przyznanie wynagrodzenia radcy prawnemu tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponowiono argumentację prezentowaną w skardze zwykłej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzut został w skardze kasacyjnej zredagowany w sposób niewłaściwy. Przede wszystkim stanowiący podstawę prawną zarzutu art. 1 p.u.s.a. (podobnie jak art. 3 § 1) są przepisami prawa ustrojowego wyjaśniającymi jedynie funkcje pełnione przez sądy administracyjnej. W art. 1 § 1 stanowi się, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, zaś w § 2 - że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Powołane przepisy nie regulują zatem postępowania przed sądami administracyjnymi. Zarzut taki może mieścić się w zakresie podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wówczas gdy zostanie powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, czyli p.p.s.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, w związku z powyższym zarzutem, poza art. 151 p.p.s.a., nie wskazał przepisów, którym miał uchybić Sąd Wojewódzki w toku sprawowanej kontroli legalności działalności administracji publicznej.
Przywołany zaś art. 151 p.p.s.a., stanowi jedynie prawną podstawę rozstrzygnięcia, do jego naruszenia mogłoby zatem dojść wówczas, gdyby np. Sąd Wojewódzki pomimo dokonania ustaleń wskazujących na konieczność uchylenia zaskarżonego aktu skargę oddalił, zamiast uchylić zaskarżony akt. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w tej sprawie, gdyż Sąd Wojewódzki nie stwierdził w postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło ani do odmowy rozpoznania skargi, ani nie oparto kontroli na kryterium innym, niż legalność zaskarżonej decyzji.
Zarzut ten nie mógł okazać się usprawiedliwiony również z tego powodu, że z petitum skargi kasacyjnej ani też w treści jej uzasadnienia nie sposób wyczytać, na czym miałoby polegać naruszenie art. 151 p.p.s.a. (bo tylko ten przepis proceduralny wymieniono w zarzucie) oraz w jaki sposób ewentualne jego naruszenie miałoby wpłynąć na wynik sprawy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor upatruje naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z wymienionymi tam przepisami procesowymi art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w tym, że Sąd nie dostrzegł, iż organ administracji rażąco naruszył wymienione przepisy procedury administracyjnej, ponieważ starosta nie przeprowadził odpowiedniego postępowania, czyli nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności sprawy, w odniesieniu do konieczności zwymiarowania usytuowania projektowanej rozbudowy względem granic działek sąsiednich.
Oceniając powyższy zarzut w świetle wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza wskazanymi już wyżej uchybieniami skargi, stwierdzić trzeba, że jej autor powtarza po raz kolejny, podnoszone w toku postępowania administracyjnego i sądowego, niczym niepoparte zarzuty, które nie zawierają nawet polemiki ani odniesienia do ustaleń organów administracji, ani też do motywów zaskarżonego wyroku. Przypomnieć zatem trzeba, że Sąd Wojewódzki wnikliwie i dokładnie zbadał i wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku podnoszoną wcześniej przez stronę skarżącą argumentację wskazując, że projekt zagospodarowania działki w części opisowej na k-5 określał wprost tę odległość. Taka odległość wynika również z części graficznej załączonej do projektu budowlanego, tj. rysunku A-1 przedstawiającego rzut parteru, na którym podano dokładną odległość (3,1 m – ścianą bez otworów) od granic działki skarżącego, co potwierdza również mapa dla celów projektowych.
Załączona do pozwolenia na budowę dokumentacja zawiera opis i wymiary elementów projektowanych, z czego wyprowadzono zasadny wniosek o zachowanych odległościach inwestycji w stosunku do innych sąsiednich działek.
Przedstawienie zatem przez stronę skarżącą po raz kolejny, tym razem w skardze kasacyjnej, niczym niepopartego stanowiska, w dodatku przedstawionego w wadliwej formie, o czym była mowa na wstępie, nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.