Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] S.A. w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] o odrzuceniu zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w S., na działce nr ew.[...] położonej w W., na działce nr ew. [...] położonej w J., na działce nar ew. [...] położonej w Ł..
W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że strona skarżąca jako następca prawny podmiotu (Spółki A.), który wskazuje jako sprawcę zanieczyszczenia powierzchni ziemi, nie może korzystać z przywileju wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej ustawą.
Sąd podniósł, że w myśl art. 465 § 3 kodeksu handlowego spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej i nie ma powodu do ograniczenia zasięgu tego następstwa do stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z wymienionym przepisem sukcesja uniwersalna wywołuje także skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W konsekwencji trafne jest stanowisko organu administracji, że poprzednik prawny skarżącej Spółki nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ustawy.
Nadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, że strona przy zgłoszeniu nie przedłożyła dokumentów o jakich mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Sąd podzielając trafność ustaleń zaskarżonej decyzji w tej mierze wskazał, że wyniki badań przedłożone przez skarżącą Spółkę wskazują jedynie na to, że na terenie przedmiotowych działek w sierpniu 2004 r. występowało zanieczyszczenie gruntu produktami ropopochodnymi. Ta niekwestionowana okoliczność wcale jednak nie oznacza, że dopuszczalne stężenie substancji szkodliwych dla środowiska nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, czyli przed dniem 1 października 2001 r. Fakt, że poprzednikiem prawnym skarżącej była Spółka A., która – jak wynika z treści skargi – eksploatowała przedmiotowe stacje, nie przesądza jeszcze o tym, iż działalność tej właśnie spółki spowodowała zanieczyszczenia gruntu. Sama okoliczność, że na terenie stacji, zanieczyszczenie takie występowało sierpniu roku 2004, nie może dawać podstaw do ustalenia, iż spełnione zostały przesłanki ustawowe, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy.
Jest to drugi powód, dla którego wniosek złożony przez skarżącą nie mógł zostać uwzględniony przez organy obu instancji. Tym samym, z przyczyn wskazanych wyżej, chybiony jest również zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia w toku postępowania art. 7 i 77 K.p.a.
Skarga kasacyjna [...] S.A. od tego wyroku zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 12 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu: że skarżąca spółka [...] S.A., jako że jest następcą prawnym Spółki A. wskazanej jako sprawca zanieczyszczenia, nie jest innym podmiotem w rozumieniu cyt. art. 12 ust. 1 – stąd nie mogła skorzystać z przewidzianej w tym art. regulacji prawnej wyłączając odpowiedzialność za zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu,
- b) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek skarżącego [...] S.A. nie spełniał przesłanek ustawowych określonych w art. 12 ust. 1 ust.
- 2. ustawy, albowiem zawiera wyniki badań potwierdzające istnienie zanieczyszczenia pochodzące z 2004 r.,
- c) art. 465 § 3 Kodeksu handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący, jako sukcesor generalny Spółki A., wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie, przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku, spowodowane przez ten podmiot,
- d) art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, wynikający z tego przepisu z mocy prawa, został przejęty przez skarżącego w drodze następstwa prawnego, wynikającego z połączenia Spółek;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji SKO w K. wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło na skutek przyjęcia niewłaściwej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1.
Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy, polegający na przyjęciu, że wnoszący skargę kasacyjną, wobec następstwa prawnego po podmiocie wskazywanym jako sprawca zanieczyszczenia nie jest innym podmiotem o jakim mowa w tym przepisie. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednak, uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd I instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawa – Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy – Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Przepis ten wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku.
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy -Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
W świetle tych rozważań drugorzędne ma znaczenia kwestia przejęcia przez skarżącego obowiązków poprzednika prawnego w związku z sukcesją obowiązków wynikającą z art. 465 § 3 Kodeksu handlowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu i instancji, iż na mocy tego przepisu spółka przejmująca przejmuje wszystkie obowiązki i prawa przejętej spółki, w tym również obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 465 § 3 Kodeksu handlowego. W konsekwencji również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który zresztą wprost przez Sąd I instancji nie był stosowany.
Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów, który skarga kasacyjna upatruje w istocie w tym, że Sąd podzielił stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, że do dokonanego zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie zostały dołączone wyniki badań wskazujące, że zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku bowiem przytoczona dla jego poparcia argumentacja w żadnym stopniu nie wiąże się z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lecz odnosi się do kwestii oceny przez Sąd I instancji prawidłowości postępowania dowodowego i poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych.
Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., skoro nietrafne są zarzuty skargi dotyczące obrazy przez Sąd I instancji prawa materialnego.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i przy braku przesłanek stosowania art. 183 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.