Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2013 r., IV SA/Wa 2525/12 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez J. R., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012r. o odmowie wydania J. R. zaświadczenia, że grunt położony w [...], obręb [...], o powierzchni 0,0718 ha, oznaczony w ewidencji jako działka nr [...], od dnia [...] czerwca 1998r. znajduje się w pasie drogowym autostrady. W uzasadnieniu wskazano, że w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012r. stwierdzono, że z ustalonego stanu faktycznego jaki ma miejsce po zakończeniu budowy autostrady [...] na odcinku węzła [...] do węzła [...] grunt stanowiący działkę nr [...] nie stanowi pasa drogowego autostrady [...]. Ten stan faktyczny znany był skarżącemu, gdyż został potwierdzony podczas wizji z jego udziałem w dniu [...] października 2007r. Organ ponownie rozpoznając sprawę podtrzymał swoje stanowisko.
Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł J. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych (Dz. U. nr 127, poz. 627 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość położona w [...] o nr ewidencyjnym [...] nie jest objęta pasem drogowym tylko z tej przyczyny, że nie jest na niej zlokalizowana droga - jezdnia ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne. Zarzucono też naruszenie art. 170 P.p.s.a. poprzez orzeczenie wbrew związaniu prawomocnymi wyrokami sądowymi, z których wynika, że działka nr [...] objęta jest pasem drogowym autostrady [...].
Następnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy poprzedniego postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r. oraz naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak podstaw do wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] czerwca 2012r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ dokonał błędnych ustaleń co do tego, że działka nr [...] nie jest objęta pasem drogowym autostrady [...]. Linie rozgraniczające w wypadku działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...] zostały określone w decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r., o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady [...].
Decyzja Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. jest prawomocna, gdyż NSA wyrokiem z dnia 8 czerwca 1999r. (sygn. akt IV SA 1539/98) skargę oddalił. Z chwilą uostatecznienia się decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998r. tj. od dnia [...] czerwca 1998r. działka nr [...] znalazła się (i nadal znajduje) w pasie drogowym autostrady [...] w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wydzielenie pasa drogowego może bowiem nastąpić jedynie liniami rozgraniczającymi teren w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.
Skarżący stwierdził, że dla uznania, że działka nr [...] jest objęta pasem drogowym nie jest konieczne, aby była na niej zlokalizowana droga - jezdnia autostrady ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzającego autostradą. Okoliczność, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady, co jest równoznaczne z objęciem jej pasem drogowym wynika z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2010r., która stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem [...] czerwca 1998r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i prawomocna, gdyż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011r. skargę na decyzję Ministra Infrastruktury oddalił (sygn. akt I SA/Wa 642/11).
Dalej skarżący przytoczył wyroki sądów administracyjnych, które zapadły odnośnie do działki nr [...] i przywołuje brzmienie art. 170 P.p.s.a. Zwrócono uwagę, że konieczne jest zachowanie spójności pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, a decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja lokalizacyjna określa przebieg planowanej inwestycji i nie można dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę przesądzać jaki teren zajmie autostrada. Zgodnie z przywołanymi wyrokami linie rozgraniczające teren, ustalone w decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.
Skarżący wywiódł, że wobec udzielenia decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. pozwolenia na użytkowanie autostrady Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzyskała pozwolenie na użytkowanie działki gruntu nr [...], której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny przez wydanie decyzji administracyjnej.
Mając na względzie "naturę" zaświadczenia, w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na to, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 K.p.a., ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Sąd stwierdził, że organ odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia jedynie w oparciu o ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej w terenie w dniu [...] października 2007r. Swoje ustalenie organ odniósł do stanu w terenie i wyprowadził wniosek, iż po zrealizowaniu omawianej autostrady na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady [...], ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą. Tymczasem skarżący domagał się ustalenia treści zaświadczenia w oparciu o przywołane w uzasadnieniu wniosku o wydanie zaświadczenia rozstrzygnięcia administracyjne, które dokładnie wskazał poprzez daty, numery i ich treść z powołaniem organu, który wydał te decyzje.
W końcowym fragmencie wniosku skarżący podał, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę omawianej autostrady została wydana z wyłączeniem przebudowy ul. [...] i nie objęła gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...]. Skarżący zatem domaga się wydania zaświadczenia w oparciu o wiadome mu dokumenty, nie zaś o ustalenia stanu faktycznego w terenie, czy autostrada przebiega przez działkę nr [...], czy też nie. Jeżeli organ posiada dane, w oparciu o które jest możliwie stwierdzenie żądanej okoliczności winien wydać zaświadczenie o treści żądanej lub odmówić wydania takiego zaświadczenia. Niemniej jednak podstawę postępowania wyjaśniającego w świetle żądania wniosku z dnia [...] czerwca 2012r. powinny stanowić dokumenty, nie zaś ustalenia stanu faktycznego w terenie co do przebiegu autostrady. Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w części dotyczącej uzasadnienia – s. 5 orzeczenia, zdanie: "W końcowym fragmencie wniosku skarżący podał, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę omawianej autostrady została wydana z wyłączeniem przebudowy ul. [...] i nie objęła gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...]". Wniósł o uchylenie wyroku w części dotyczącej ww. fragmentu uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał na art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie podstawy faktycznej nieznajdującej uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu wskazał, że sąd nieprawidłowo przypisał skarżącemu autorstwo cytowanego stwierdzenia, czemu przeczą dowody w sprawie. Wskazał na jego zdaniem prawidłowy stan faktyczny w sprawie.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła także GDDKiA, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ppsa w związku z art. 77 § 1 kpa oraz w związku z art. 218 § 1 kpa przez przyjęcie przez WSA, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, mogły mieć wpływ na wynik sprawy;
- - art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez nieprawidłowe ustalenie i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, nie wzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego (tj. innych niż wizja lokalna), czego konsekwencją było uznanie, iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 141 § 4 ppsa przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, w którym sąd w opisie stanu faktycznego nie zawarł stanowiska organu (strony postępowania sądowoadministracyjnego) oraz w niewystarczający sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz wykluczone jest rzeczowe przedstawienie zarzutów merytorycznych;
- - art. 141 § 4 ppsa przez wskazanie nieistniejącej podstawy prawnej - w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, tj. art. 200 kpa w zw. z art. 205 § 2;
- - art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż pas drogowy autostrady stanowi grunt określony liniami rozgraniczającymi ustalonymi w decyzji o lokalizacji autostrady [...], nie zaś jak wynika z art. 4 pkt 1 grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowalne i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu obszernie uzasadniła swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), co w sprawie nie miało miejsca. Zakres sprawy sądowoadministracyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstaw kasacyjnych. Postępowanie wywołane skargą kasacyjną nie polega więc na rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest zasadna.
Wskazać bowiem należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09).
Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012, sygn..akt II OSK 1494/12).
Zaświadczenie jako akt wiedzy organu nie może służyć do ustalania, czy też rozstrzygania spornych zagadnień prawnych, jak również nie można za pomocą zaświadczenia ustalać treści decyzji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie, wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści dotyczyłoby w istocie rozstrzygnięcia spornej kwestii dotyczącej stanu prawnego nieruchomości, który powstał w związku z treścią decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę Katowickiego z dnia 14 stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych, oraz wydanych później decyzjach. O tym, że stan prawny działki nr [...] położonej obręb [...] jest przedmiotem sporu świadczy również toczące się postępowanie cywilne o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W takich okolicznościach nie zachodzą przesłanki określone w art.217§2 k.p.a. w związku z art.218 §1 k.p.a., spełnienie których umożliwiałoby wydanie zaświadczenia, albowiem potwierdzenie stanu prawnego działki, którego żądał skarżący po pierwsze nie wynika z prowadzonej przez organ ewidencji, czy rejestrów, a po drugie stan prawny działki jest przedmiotem sporu.
Można jeszcze zaznaczyć, że co do przedmiotowej działki były zgłaszane już wnioski dotyczące wydania zaświadczenia o żądanej treści, w wyniku których zostały wydane postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, od których oddalone zostały skargi i skargi kasacyjne (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009r. sygn..akt II OSK 981/08, wyrok NSA z dnia 1 lipiec 2010r. sygn..akt II OSK 721/10).
Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez J. R. należy stwierdzić, że skarga ta nie mogła być uwzględniona.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku, stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizując istotne, przypisane mu, funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Jednak strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia może je zakwestionować zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art.184 i art.185 p.p.s.a, w procedurze sądowadministarcyjnej nie ma bowiem przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części (np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2014, sygn..akt II FSK 846/12).
Natomiast skarżący kasacyjnie wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej art.141 §4 p.p.s.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wskazanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony, albowiem przepisy procedury nie dopuszczają takiej możliwości jak uchylenie samego uzasadnienia wyroku, bez uchylenia sentencji wyroku.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracji na podstawie art.188 p.p.s.a w związku z art.151 p.p.s.a uwzględnił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Natomiast skarga kasacyjna J. R. na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt.2 p.p.s.a.