Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2010 r., którą między innymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"), uchylona została w całości decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010 r. dotycząca nakazania H.G. (dalej jako "inwestor") zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ścian zewnętrznych budynku gospodarczego o funkcji mieszkalnej, zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Organ odwoławczy jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonywania przedmiotowych robót budowlanych. W toku postępowania organ stwierdził, że inwestor dokonał zgłoszenia w dniu 31 sierpnia 2009 r., lecz nastąpiło to już po rozpoczęciu robót.
W dniu 7 października 2009 r. organ I instancji dokonał oględzin na przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdził wykonanie docieplenia trzech ścian zewnętrznych (dwóch szczytowych i tylnej) płytami styropianowymi o grubości 10 cm, bez właściwego ich wykończenia zaprawą klejową i tynkiem.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie rzeczonych robót, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r.
W dniu [...] stycznia 2010 r. organ I instancji powtórnie wydał postanowienie w tym przedmiocie. Postanowienie stało się ostateczne.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji orzekł o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych dotyczących ocieplenia ścian.
Od powyższej decyzji odwołał się inwestor. Odwołania wnieśli także, skarżący oraz F.S., współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...], którzy zażądali rozbiórki wykonanych robót budowlanych.
Organ II instancji rozpatrując odwołania dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie może się pozostać w obrocie prawnym.
Jak wskazano w decyzji organu odwoławczego, z zebranych dokumentów wynika, że postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót z dnia 4 stycznia 2010 r. nie posiadało mocy prawnej w czasie wydawania przez ten organ zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie takie traci ważność w terminie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba że w tym czasie zostanie wydana decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja wydana została później, tzn. postanowienie inwestor otrzymał w dniu 8 stycznia 2010 r., a decyzję wydano w dniu 2 czerwca 2010 r., zatem po ponad czterech miesiącach. Organ ustalił, że nawet odliczając czas zawieszenia przedmiotowego postępowania, tj. od 4 marca 2010 r. do 31 marca 2010 r., termin 2 miesięcy nie został zachowany.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego nie doszło przy wydawaniu zaskarżonych decyzji do rażącego naruszenia prawa materialnego wyrażonego w przepisach art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, 4, art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane przewiduje odpowiedni tryb postępowania w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. stało się ostateczne, ponieważ strony nie skorzystały z uprawnienia wniesienia zażalenia. W aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru powyższego postanowienia oprócz zwrotnego potwierdzenia odbioru przez inwestora w dniu 8 stycznia 2010 r. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, z tego względu, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu mogła w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu złożyć podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe wydane postanowienie stwarzało dla organu obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia.
W ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia, czy organy zapewniły stronom mającym interes prawny udział przy wydawaniu powyższego postanowienia, gdyż rozstrzygniecie to zostało skutecznie doręczone adresatowi, a więc podmiotowi praw i obowiązków. Konsekwencje prawne dotyczyły tylko i wyłącznie inwestora w tej sytuacji. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie termin na wydanie decyzji o nakazie został przekroczony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że postanowienie, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wymaga doręczenia współwłaścicielom nieruchomości, której ono dotyczy, a także, że początek biegu dwumiesięcznego terminu określonego w tym przepisie liczyć należy od daty jego doręczenia jednej tylko stronie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwana dalej ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. wobec czego kontroli instancyjnej podlegała zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność w świetle dyspozycji art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. Natomiast w tej sprawie postanowienie inwestor otrzymał w dniu 8 stycznia 2010 r. zaś decyzję wydano dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. Ponadto powyższy termin nie jest terminem procesowym lecz terminem prawa materialnego, czyli nie może być przywrócony.
Po drugie, oznacza to, że przedmiotowe postanowienie utraciło ważność z mocy prawa właśnie z tej przyczyny w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie. Ponadto, jeżeli nawet nie zostałoby doręczone wszystkim współwłaścicielom nieruchomości (stronom postępowania) to oczywiście bieg dwumiesięcznego terminu rozpoczyna się od dnia jego otrzymania przez adresata czyli inwestora, który jest podmiotem nałożonego obowiązku, a który nie wniósł od niego zażalenia. Natomiast jest oczywiste, że strona, która uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w danym postępowaniu administracyjnym, mogła w terminie jednego miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o tym postanowieniu złożyć do właściwego organu podanie o wznowienie postępowania z tej przesłanki, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 148 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, LEX nr 746776).
Ponadto z tej przyczyny właściwy organ nie może oczywiście w żadnym przypadku z urzędu wznowić postępowanie. Jednocześnie oznacza to, że postanowienie takie staje się ostateczne jeżeli strona której je doręczono nie wniosła zażalenia, nawet jeśli właściwy organ nie doręczyłby takiego postanowienia wszystkim stronom postępowania.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.