Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. (II SA/Gl 1861/13), po rozpoznaniu skargi Gminy U. na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Starosta C., działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, zwanej dalej specustawą), po rozpatrzeniu wniosku Gminy U. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą S. i ulicą W. w U. – N." na nieruchomościach o numerach: [...]. W kolejnych punktach decyzji organ zatwierdził dokumentację projektową, zezwolił na podział nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...], Zarząd Powiatu C. oraz Burmistrz U. nie zgłosili żadnych uwag odnośnie planowanej inwestycji.

O planowanej inwestycji poinformowano poprzez zamieszczenie ogłoszenia na tablicy Urzędu Gminy w U., publikację w "G. " oraz ogłoszenie na stronie internetowej Urzędu Gminy U. W toku postępowania do organu wpłynęła jedna uwaga dotycząca wspomnianej inwestycji: R. S. zauważył, że inwestorem powinien być zarządca drogi wyższej kategorii – Zarząd Dróg Wojewódzkich, chodnik planowany na jego nieruchomości nie jest elementem drogi publicznej, budowa chodnika będzie wymagała wycięcia zieleni pełniącej funkcję osłonową dla jego nieruchomości, w związku z czym wnosi on o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu tej inwestycji na stan swojego budynku. Organ ustosunkował się do w/w kwestii wyjaśniając w m.in., że budowa chodnika stanowi element infrastruktury towarzyszącej przedmiotowej inwestycji, która nie obejmuje samego skrzyżowania z drogą wojewódzką, co z kolei oznacza, że inwestorem powinna być Gmina U. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył R. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania.

Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy polegające na przyjęciu, że część inwestycji, która ma być zrealizowana na jego nieruchomości nie może być traktowana jako inwestycja z zakresu dróg publicznych oraz naruszenie art. 11a ust. 1 cyt. ustawy poprzez realizację inwestycji na wniosek podmiotu, który nie miał legitymacji do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nadto w odwołaniu sformułowano szereg zarzutów dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej, szczególnie pod względem uchybienia regulacjom dotyczącym postępowania dowodowego oraz wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej budowy chodnika biegnącego wzdłuż drogi wojewódzkiej DW [...] w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek: [...] i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji; uchylił znajdujący się na stronie 6 decyzji akapit 7 punktu 7 sentencji decyzji i w tym miejscu określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; uchylił znajdujący się na stronie 6 punkt 8 sentencji decyzji i orzekł o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości o numerach [...]; uchylił w punkcie II na stronie 2 decyzji podpunkt 4 i orzekł w tym miejscu, że działka nr [...] obręb N., Gmina U. dzieli się na następujące działki: działka [...] obręb N., Gmina U., działka [...], obręb N., Gmina U.. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zauważył, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji we wskazanych wyżej fragmentach było konsekwencją uchybień formalnych, przede wszystkim zaś niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów, co jednakże nie dawało podstaw do jej uchylenia w całości. Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda zauważył, że z obowiązujących przepisów wynika bezsprzecznie, że chodnik jest elementem pasa drogowego, co nie pozostawia wątpliwości co do zasadności zastosowania przepisów specustawy również do budowy chodnika, o ile rzecz jasna leży on w pasie drogi publicznej. Jednakże budowa chodnika na nieruchomości należącej do R. S. stanowi przedłużenie chodnika leżącego przy ul. K. – drodze gminnej. Wspomniany chodnik nie stanowi więc elementu drogi publicznej lecz jest samodzielną inwestycją. Jego przebieg pozwala zaś stwierdzić, ze mógłby zostać uznany za element pasa drogi publicznej, tyle tylko, że w tym przypadku drogi wojewódzkiej DW [...], co z kolei oznacza, że inwestorem w takim przypadku byłby Zarząd Województwa.

Tym samym zasadnie zarzucono naruszenie art. 11 ust. 1 specustawy drogowej. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast drugiego, zasadniczego zarzutu odwołania – a mianowicie dotyczącego podmiotu będącego inwestorem. Wskazał, że ze względu na fakt, iż sporna inwestycja obejmuje skomplikowany układ komunikacyjny trzech dróg uznano, że optymalnym rozwiązaniem będzie powierzenie przeprowadzenia inwestycji Gminie U., jako jednemu z trzech zarządców dróg krzyżujących się w tym miejscu, co ułatwi również utrzymanie chodnika w należytym stanie.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina U. domagając się uchylenia decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej punktu I i IV, ewentualnie uchylenia decyzji Wojewody w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie złożono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestycja, ze względu na okoliczności faktyczne (usytuowanie poszczególnych obiektów pasie drogowym) wymagała przyjęcia określonych rozwiązań technicznych, które zapewniłyby mieszkańcom Gminy U. możliwość bezpiecznego dotarcia do przystanku autobusowego, co z kolei wiązało się z koniecznością budowy spornego chodnika. W tym kontekście za nieuprawnioną uznano tezę organu odwoławczego, jakoby sporny chodnik powinien wchodzić w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej, gdyż tylko wtedy mógłby zostać uznany za element drogi publicznej.

Budowa chodnika pozostawała bowiem w ścisłym powiązaniu z przedmiotową inwestycją i zapewniała należyte korzystanie z niektórych obiektów znajdujących się w pasie drogi gminnej. Co więcej, zdaniem skarżącej byłoby nielogicznym, gdyby niektóre elementy tej samej inwestycji były realizowane w oparciu o przepisy specustawy drogowej, natomiast inne w oparciu o odrębne regulacje. Dalej zaakcentowano uchybienia proceduralne dotyczące przede wszystkim postępowania dowodowego, w szczególności zaś ingerencję w przebieg planowanej inwestycji, wyłączając spod jej zakresu nieruchomość o numerze [...], do czego wszak organ odwoławczy nie miał kompetencji. Zauważono również, że w sposób niewłaściwy powołano podstawę prawną, gdyż wydane rozstrzygnięcie (umorzenie postępowania w części jako bezprzedmiotowego) nie odpowiadało powołanemu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na koniec strona skarżąca zaznaczyła, że sporny chodnik został już wykonany, a pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym zmusi inwestora do poszukiwania procedury legalizującej sporną inwestycję i uniemożliwi dokończenie prac nad inwestycjami z zakresu gospodarki wodno – ściekowej.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2014 r. skarżąca poinformowała, że Miasto U. stało się właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2014 r. Jednocześnie skarżąca podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zauważył, że istotą sporu zaistniałego w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym chodnik, który został wybudowany przy okazji realizacji inwestycji pod nazwą: przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą S. i ulicą W. w U. – N. rzeczywiście mógł być traktowany jako element tej inwestycji, a tym samym podlegał regulacji specustawy drogowej. Sąd powołał art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pod pojęciem drogi ustawodawca rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zgodnie zaś z pkt. 6 przywołanego przepisu chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Nie ulega więc wątpliwości, że aby można było uznać chodnik za część drogi, co z kolei implikuje możliwość zastosowania specustawy drogowej, koniecznym jest istnienie funkcjonalnego powiązania pomiędzy chodnikiem a drogą. W przeciwnym razie budowa chodnika, nawet przy okazji realizacji inwestycji drogowej wykraczałaby poza ramy wyznaczone przepisami specustawy drogowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], który trafnie zauważył, że chodnik, biegnący m. in. przez nieruchomość należącą do R. S. potencjalnie mógłby zostać uznany za element pasa drogi publicznej, tyle tylko, że drogi wojewódzkiej o numerze DW [...]. W tym zaś przypadku budowa spornego chodnika mogłaby nastąpić wówczas, gdyby z takim wnioskiem wystąpił Zarząd Województwa [...] przy przebudowie wspomnianej drogi wojewódzkiej.

Zarówno z treści skargi, jak i z dokumentacji projektowej sporządzonej na potrzeby prowadzonej inwestycji wynika, że sporny chodnik, nie stanowi ciągu komunikacyjnego leżącego bezpośrednio przy jakiejkolwiek drodze gminnej, będąc w istocie przedłużeniem chodnika znajdującego przy ul. K. Z dołączonych map wynika, że biegnie szczytem skarpy położonej przy wspomnianej drodze wojewódzkiej, za rowem odwadniającym i dopiero po przekroczeniu potoku M. łączy się z chodnikiem przy drodze wojewódzkiej. Te okoliczności oznaczają z kolei, że sporny chodnik należy uznać za samodzielną budowlę, a nie część pasa drogowego drogi gminnej objętej wnioskiem. Wbrew stanowisku strony skarżącej, konieczność zapewnienia odpowiedniego układu komunikacyjnego dla pieszych w okolicach realizowanej inwestycji, jakkolwiek obiektywnie uzasadniona, nie może oznaczać swobody w doborze instrumentów prawnych służących osiągnięciu tego celu.

Sąd zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyposaża organy w instrumenty pozwalające na bardzo daleko idącą ingerencję w prawo własności. Mając zarazem na względzie treść art. 21 Konstytucji RP Sąd stwierdził, że wspomniana regulacja musi być stosowana jedynie w ściśle określonych w ustawie celach, a w tych przypadkach, w których istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do charakteru planowanego przedsięwzięcia nie można stosować interpretacji rozszerzającej w/w przepisów, gdyż prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności. Wspomniana ustawa nie daje zaś możliwości skorzystania z przewidzianego w niej trybu w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszego, chociażby miałby on stanowić element większego układu komunikacyjnego, o ile taki ciąg nie będzie mógł zbyć zakwalifikowany jako element drogi publicznej – co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Sąd zauważył, że podmioty realizujące cele publiczne, do których można niewątpliwie zaliczyć budowę ciągu komunikacyjnego dla pieszych, zostały wyposażone w inne instrumenty prawne dające możliwość pozyskania nieruchomości na potrzeby takiej inwestycji, bez potrzeby stosowania rozszerzającej interpretacji specustawy drogowej.

Sąd nie podzielił, prezentowanego w skardze stanowiska odnośnie wadliwego umorzenia postępowania administracyjnego w zaskarżonej decyzji. Trafnie bowiem Wojewoda [...] przyjął, że skoro sporny chodnik w ogóle nie mógł być realizowany w ramach planowanego przedsięwzięcia w trybie specustawy drogowej, to tym samym postępowanie, jakie przeprowadził w tym zakresie organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co z kolei wymagało uchylenia wydanej decyzji właśnie w tej części i umorzenie tego postępowania. Sąd zauważył, że co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie nie wskazuje expressis verbis powodów takiego rozstrzygnięcia, nie mniej jednak organ odnosi się w nim do kwestii zasadności traktowania spornego chodnika jako części inwestycji będącej przedmiotem wniosku Gminy U., co pozwala przyjąć, że był to właśnie powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części i umorzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego.

Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, aby dyskwalifikowało zaskarżoną decyzję i uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tym kontekście bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Organ odwoławczy, w oparciu o posiadaną dokumentację stwierdził, że uznanie chodnika za część planowanej inwestycji nie jest możliwe. W ocenie Sądu I instancji okoliczność ta nie budziła wątpliwości, a wobec tego brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego odnośnie usytuowania chodnika oraz analizy jego funkcjonalnego powiązania z zamierzonym przedsięwzięciem, czego oczekiwała strona skarżąca.

Sąd I instancji zauważył także, że zaskarżona decyzja wydana została ze znacznym uchybieniem terminu określonego w art. 11g ust. 2 specustawy, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, zaś strona skarżąca nie podnosiła zarzutu co do przewlekłości postępowania.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez gminę U. zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

1. 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687) - zwanej dalej "specustawą" – poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż budowa chodnika biegnącego wzdłuż drogi wojewódzkiej DW [...] od ulicy K. w kierunku ul. S., tj. wzdłuż działek o numerach ewidencyjnych [...] nie może stanowić części inwestycji w zakresie dróg publicznych a przez to być realizowana w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
2. 2. art. 11a ust. 1 specustawy poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż Burmistrz Miasta U. nie był organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji przedmiotowego chodnika,
3. 3. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i lit. h specustawy poprzez orzeczenie o braku zezwolenia na ograniczenie w korzystaniu z działek towarzyszących części inwestycji w zakresie budowy chodnika.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że budowa chodnika stanowiła efekt przyjęcia rozwiązań projektowych, które mogły zapewnić kompleksowe rozwiązanie organizacji ruchu w rejonie przebudowanego skrzyżowania, a każde z tych rozwiązań było wynikiem przyjęcia rozwiązań je poprzedzających. W całości rozwiązania te stanowiły ciąg przyczynowo-skutkowy. Zastosowane rozwiązania projektowe wynikały z konieczności przeniesienia przystanku autobusowego w rejon skrzyżowania, bowiem nie mógł on pozostać w odległości 300 metrów od skrzyżowania, gdyż mijałoby się to zupełnie z celem przebudowy skrzyżowania. Zmiana usytuowania przystanku autobusowego doprowadziła do zmiany położenia przejścia dla pieszych i usytuowania go w obrębie skrzyżowania, co jest zgodne z § 127 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

To rozwiązanie wymusiło na Skarżącej konieczność wybudowania dojścia do skrzyżowania i znajdującego się tam przystanku oraz przejścia dla pieszych. Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła poglądu Sądu I instancji, że przedmiotowy chodnik nie stanowił elementu inwestycji drogowej, bowiem nie spełniał definicji chodnika zawartego w art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Jej zdaniem przepisy specustawy należy interpretować ściśle. W jej ocenie, w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji wykładni rozszerzającej nie dokonał. Ponadto okoliczność, na którą powołuje się Sąd I instancji, iż Gmina uzyskała tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej własność R. S. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny prawidłowości decyzji wydanej przez Wojewodę [...], bowiem okoliczność ta nie stanowi przesłanki kwalifikującej daną inwestycję jako inwestycję określoną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, którego istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu, iż organ I instancji nie mógł orzec w rozpoznawanej sprawie o budowie spornego chodnika.

Art. 11 f ust. 1 specustawy określa elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei w art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawodawca stanowi, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera także inne ustalenia dotyczące: określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i obowiązku przebudowy dróg innych kategorii (art. 11f ust.1 pkt 8 lit. g); zezwolenia na wykonanie w/w obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h). Skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, bowiem przepisy te mogły stanowić podstawę do zawarcia w decyzji organu I instancji postanowień dotyczących spornego chodnika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się błędu subsumcji poprzez niezastosowanie powołanych przepisów, bowiem zwrócić należy uwagę, że prawodawca w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy stanowi o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości z uwagi na potrzebę realizacji obowiązków przebudowy drogi innej kategorii lub obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

W rozpoznawanej sprawie powołany przepis nie mógł mieć zastosowania bowiem nie można uznać realizacji spornego chodnika za jedynie ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Budowa przedmiotowego chodnika, zgodnie z decyzją organu I instancji, wiązała się z odjęciem prawa własności R. S. i innym właścicielom, a nie jedynie z ograniczeniem tego prawa. Realizacja chodnika nie mogła być też uznana za przebudowę drogi innej kategorii – drogi wojewódzkiej – w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h w związku z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy. Według art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Skoro budowa chodnika miała miejsce poza istniejącym pasem drogi wojewódzkiej to nie może być uznana za przebudowę tej drogi. Wprawdzie specustawa nie odsyła do stosowania ustawy Prawo budowlane w zakresie rozumienia pojęcia przebudowy, jednakże wydaje się oczywiste, że pojęcie to należy interpretować zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wobec oczywistego pokrewieństwa obu ustaw.

Chybiony jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej zarzucający błąd wykładni art. 11a ust. 1 specustawy poprzez przyjęcie, że Burmistrz U. nie był podmiotem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na realizacje przedmiotowego chodnika. Przepis ten stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Sąd I instancji nie powoływał wskazanego przepisu zatem nie mógł dopuścić się błędu wykładni. Rację ma też Sąd I instancji, że budowa przedmiotowego chodnika nie mogła zgodnie z prawem być objęta postanowieniami przedmiotowej decyzji, gdyż nie dotyczy ona drogi gminnej ani powiatowej.

Zatem zgodny z prawem wniosek Burmistrza U. o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej nie powinien zawierać żądania budowy spornego chodnika. Wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż art. 11f ust. 1 specustawy, stanowiący o treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zawiera niewyczerpujący katalog elementów tej decyzji, o czym świadczy użyty w ustawie zwrot "w szczególności". W świetle takiego sposobu określenia elementów decyzji przyjmuje się, że w takiej decyzji, w razie potrzeby, można zawrzeć na przykład postanowienie w przedmiocie służebności gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1245/12, ONSAiWSA 2013/4/68). Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie kreowania elementów decyzji innych niż wymienione w art. 11f ust. 1 specustawy. Kompetencja organu do określenia innych elementów decyzji niż wymienione w art. 11f ust. 1 specustawy musi być interpretowana restrykcyjnie, wręcz ścieśniająco.

Ten swoisty luz decyzyjny organu w zakresie kreowania dodatkowych elementów decyzji musi być uzasadniony niezbędnością jego wprowadzenia w danym stanie faktycznym. Takie rozumienie art. 11f ust. 1 specustawy uzasadnione jest zasadami legalności i praworządności działania organów administracji publicznej (art. 6 i art. 7 k.p.a.). W przeciwnym razie działania organów polegające na dowolnym kreowaniu dodatkowych elementów decyzji byłyby działaniami quasi prawotwórczymi. W świetle treści art. 11f ust. 1 specustawy przepis ten nie mógł stanowić podstawy do określenia w decyzji zezwolenia na realizację wspomnianego chodnika, a okoliczności sprawy także nie uzasadniały wprowadzenia dodatkowego elementu do tej decyzji – zgody na realizację chodnika równolegle do pasa drogi wojewódzkiej.

Chybiony jest także zarzut pierwszy skargi kasacyjnej – błędnej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy. Sąd I instancji przytoczył jedynie powołany przepis nie dokonując jego wykładni.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

1. - ---------------------- 10