Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/16, na skutek skargi Prezydenta Miasta [...] uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzające jej postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., dotyczące kary za zwłokę w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 11h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wymierzył skarżącemu karę w wysokości 8.000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przyjmując, że termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg 11 czerwca 2015 r., czyli następnego dnia po złożeniu wniosku o wydanie decyzji.
Skarżący wniósł od tego postanowienia zażalenie, w którym twierdził, że nie pozostawał w zwłoce w wydaniu decyzji. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że 10 czerwca 2015 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który nie spełniał wszystkich wymogów ustawowych i wobec tego wnioskodawca został, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z 10 lipca 2015 r. wezwany do uzupełnienia wniosku. Na skutek tego pisma wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został uzupełniony 16 lipca 2015 r. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg 17 lipca 2015 r.
Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zgodnie z prawem określił początek biegu terminu 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Bieg tego terminu, zdaniem Ministra, powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, niezależnie od tego, czy wniosek odpowiada wszystkim wymogom ustawowym. W ocenie organu drugiej instancji wynika to z treści art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdzie jest mowa o wydaniu decyzji w terminie 90 dni "od dnia złożenia wniosku". Wynik wykładni literalnej powołanego przepisu, jak dalej wskazano, jest jednoznaczny i w związku z tym nie zachodzi konieczność sięgania do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Wskazano także, że w orzecznictwie NSA dotyczącym kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, uregulowanej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmuje się takie samo stanowisko.
Skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd pierwszej instancji uznał, że termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli wniosek ten odpowiada wymogom ustawowym. Natomiast, jeżeli wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie odpowiada wymogom ustawowym, to termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia, w którym wniosek zostanie uzupełniony. Swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji oparł na założeniu, wywiedzionym z art. 61 § 3, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., że podanie, które nie spełnia ustawowych wymogów, nie wszczyna postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że okres jaki upłynął w rozpoznawanej sprawie od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (10 czerwca 2015 r.) do dnia, w którym braki tego wniosku zostały uzupełnione (16 lipca 2015 r.) należy zaliczyć do okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Swoją argumentację Sąd pierwszej instancji wsparł odwołaniem się do orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kary za niewydanie decyzji w terminie, uregulowanej w Prawie budowlanym.
W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określony w tym przepisie termin na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia złożenia kompletnego, uzupełnionego wniosku, oraz art. 61 § 3 i art. 63 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z dniem doręczenia organowi administracji podania, jeżeli podanie to spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z literalnego brzmienia art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, aby ustawodawca uzależnił rozpoczęcie biegu wskazanego w nim terminu od kompletności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei z art. 61 § 3 k.p.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji każdego podania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia jego kontrolę "z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawem". Zdaniem skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowano dwa wykluczające się poglądy. Z jednej strony uznano, że termin określony w art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy liczyć od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z drugiej strony wskazano, że okres oczekiwania na uzupełnienie przez stronę braków formalnych wniosku jest okresem opóźnienia w załatwieniu sprawy, podlegającym odliczeniu od terminu załatwienia sprawy.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadna jest w szczególności podstawa kasacyjna, w której zarzuca się błędną wykładnię art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031). W ocenie NSA rację mają organy administracji przyjmując, że powołany przepis powinien być odczytywany dosłownie, a więc z uwzględnieniem, że mowa jest w nim o terminie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej liczonym "od dnia złożenia wniosku" o wydanie takiej decyzji. Za literalnym odczytaniem przepisu przemawiają względy funkcjonalne. Instytucja kary za niewydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie byłaby dysfunkcjonalna, gdyby termin na wydanie takiej decyzji liczyć od dnia złożenia wniosku, który spełnia wszystkie ustawowe wymogi albo od dnia uzupełnienia wniosku niespełniającego wszystkich wymogów ustawowych.
Wówczas bowiem poza kontrolą w zakresie sprawności postępowania, której służy kara za niewydanie decyzji w terminie, pozostawałby okres pomiędzy złożeniem wniosku, który nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów, a wezwaniem wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia. Inaczej mówiąc, przyjęcie wykładni art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych proponowanej przez skarżącego prowadziłoby do tego, że w razie złożenia wniosku niespełniającego wszystkich ustawowych wymogów organ administracji nie podlegałby sankcji przewidzianej w powołanym przepisie mimo niepodjęcia w rozsądnym terminie czynności zmierzających do uzupełnienia wniosku.
W ocenie NSA z tego względu ustawodawca świadomie i celowo w art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przy określaniu zdarzenia, od którego należy liczyć termin na wydanie decyzji, posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania". Tym samym nieistotne są wszelkie nawiązania do teoretycznych koncepcji wszczęcia postępowania, mających na celu odpowiedź na pytanie, czy podanie niespełniające wymogów ustawowych wszczyna, czy nie wszczyna postępowanie administracyjne. Zdaniem NSA, z woli ustawodawcy, znajdującej racjonalne uzasadnienie, w normatywnej konstrukcji kary za wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po terminie nie ma znaczenia, kiedy formalnie zostanie wszczęte postępowanie, lecz istotne jest jedynie to, kiedy został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji.
W ocenie NSA skoro ustawodawca ustanowił karę za niewydanie decyzji w terminie, to racjonalne jest dyscyplinowanie organu administracji przy użyciu tej kary także w celu podjęcia czynności, które mają zmierzać do tego, aby wniosek o wydanie decyzji spełniał ustawowe wymogi. Będzie to bowiem prowadzić do sprawnego zakończenia sprawy zarówno wtedy, gdy wniosek zostanie uzupełniony, jak i wtedy, gdy nie zostanie on uzupełniony. W tym drugim przypadku organ administracji będzie bowiem uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Z kolei okres, w którym wnioskodawca w ramach wyznaczonego mu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu będzie uzupełniał wniosek, może być uznany za opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane z winy strony, oczywiście jeżeli ocena organu administracji, że wniosek nie spełniał ustawowych wymogów, była trafna (zgodna z prawem).
Zauważyć należy, że podobnie jak w art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostały sformułowane przepisy w innych ustawach przewidujących karę za wydanie decyzji po ustawowym terminie, np. w art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 404 ze zm.).
NSA dostrzega też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także powołanym przez strony postępowania oraz Sąd pierwszej instancji, wykładnia tych przepisów nie jest jednolita. Jednakże z przyczyn przedstawionych wyżej, w ocenie NSA, art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy wykładać w ten sposób, że wskazany w nim termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na to, czy wniosek ten spełnia wszystkie ustawowe wymogi.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną wykładnię jest zasadna. Opierając się na przedstawionej argumentacji NSA uznał też, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 61 § 3 i art. 63 § 2 k.p.a. nie jest trafna, gdyż dotyczy teoretycznej koncepcji prawnej, która w rozpoznawanej sprawie nie miała istotnego znaczenia.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należy stwierdzić, że trafnie w niej wskazuje się na brak konsekwencji w argumentacji Sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie sprzeczny z zasadniczym powodem uwzględnienia skargi jest fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego wynika, iż zdaniem Sądu pierwszej instancji okres, w którym wnioskodawca w ramach wyznaczonego mu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu będzie uzupełniał wniosek, może być uznany za opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane z winy strony. Z tego, co już wyżej powiedziano wynika, że NSA z tym ostatnim stwierdzeniem się zgadza, jednakże ma ono rację bytu jedynie wtedy, gdy przyjmie się, że termin do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej biegnie od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, niezależnie od tego, czy wniosek będzie spełniał wszystkie ustawowe wymogi.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że sprawa ze skargi skarżącego powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana z uwzględnieniem prawidłowej, w ocenie NSA, wykładni art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż uznał, że rozstrzyganie o kosztach postępowania kasacyjnego przed ostatecznym rozstrzygnięciem o tym, czy nałożenie na skarżącego kary za niewydanie decyzji w terminie było zasadne, nie jest usprawiedliwione.