Uzasadnienie
1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Wr 579/17, uwzględnił skargę L. S.A. z/s w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 22 czerwca 2017 r. nr XLI/923/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Włościańskiej we Wrocławiu (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność § 17 ust. 2 pkt 5 lit. a planu miejscowego w części odnoszącej się do działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 2MN w zakresie działki nr [...] w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr [...].
1.2 Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Sądu I instancji różnica między zapisami planu miejscowego w zakresie maksymalnej wysokości budynku na obszarze 2 MN – do 9m dla budynków o dachach o kącie nachylenia połaci dachowej mniejszym niż 35°, a istniejącym na nieruchomości skarżącej 10 metrowym budynkiem mieszkalnym o kącie nachylenia połaci dachowej mniejszym niż 35 ° jest niewielka i niezauważalna, odnosząc ją do pożądanego przez Gminę zachowania ładu przestrzennego na terenie 2 MN. Jednakże uwzględniając ewentualną przyszłą aktywność inwestycyjną w obrębie nieruchomości (np. remont, przebudowa itp.) nawet niewielkie przekroczenie wysokości istniejącego budynku wywołane chociażby np. zastosowaniem innych materiałów, czy też technologii, realizacji inwestycji, powodować będzie narażenie skarżącej na zarzut niezgodności z zapisami planu miejscowego.
Takie ograniczenie prawa własności, zdaniem Sądu ma charakter istotny. Treść § 17 ust. 2 pkt 5 lit. a planu miejscowego ogranicza prawa skarżącej do działki nr [...] w sposób nieadekwatny do potrzeb ochrony ładu przestrzennego, przez co naruszona została w tym zakresie zasada proporcjonalności. Skoro, jak stwierdził organ gminy, decydującym uwarunkowaniem wprowadzenia wydzielenia wewnętrznego (A) na terenach 2 MN i 3 MN były gabaryty istniejącej zabudowy i nie narusza to ładu przestrzennego, to niezrozumiałym jest z jakich to przyczyn w podobny sposób nie potraktowano nieruchomości strony skarżącej.
W ocenie Sądu I instancji zakwestionowany zapis § 17 ust. 2 pkt 5 lit. a planu odnoszący się działki nr [...] położonej na obszarze [...] narusza tym samym przepis art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 140 Kc.
- 1.3. Odnośnie zarzutu ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy w kierunku działki nr [...], Sąd I instancji stwierdzi, że w istocie jest to równoznaczne z ustanowieniem zakazu zabudowy praktycznie dla połowy nieruchomości skarżącej. Argumentacja organu gminy o unikaniu pogłębiania niewłaściwych rozwiązań przestrzenno-funkcjonalnych i zwiększania uciążliwości komunikacyjnej dla sąsiednich nieruchomości, mająca wpływ na jakość przestrzeni i życia mieszkańców tych nieruchomości oraz wartość nieruchomości wszystkich właścicieli tego obszaru, dowodzi o objęciu ochroną właścicieli sąsiednich nieruchomości bez uwzględnienia ochrony prawa własności skarżącej. W stanie faktycznym sprawy, w chwili uchwalania planu miejscowego sięgacz na nieruchomości skarżącej już istniał i prowadzi do istniejącego budynku mieszkalnego. Zatem istniejący sięgacz jest wykorzystywany zgodnie z celem dla którego został ustanowiony (dojazd do posesji). Zaliczenie (przeznaczenie) w planie miejscowym całej nieruchomości skarżącej do jednostki [...], czyli do terenu o przeznaczeniu typowym dla osiedla jednorodzinnego, nie może powodować aż takich uciążliwości o jakich mówi organ gminy. Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Sądu I instancji, w tym przypadku proporcje te nie zostały wyważone należycie przez Radę Miejską Wrocławia, tym bardziej że w zaskarżonym planie można znaleźć przykłady istnienia innych "sięgaczy"(np. teren oznaczony symbolem: [...], [...], [...], [...]).
- 2. Gmina Wrocław wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucno naruszenie:
- a) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 28 upzp, poprzez przyjęcie, że ustaleniami zaskarżonego planu nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności miejscowego planu - zgodnie z żądaniem strony skarżącej,
- b) art. 31 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kc, poprzez przyjęcie że wyłącznie naruszenie interesu prawnego skarżącego skutkuje stwierdzeniem nieważności planu miejscowego.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w zakresie w jakim Sąd I instancji ją uwzględnił, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
4.3 Należy w całości podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że kwestionowane ustalenia planistyczne nie były efektem właściwego wyważenia interesów publicznego i interesu skarżącej wynikającego z własności terenu zabudowanego. Kluczowe znaczenie w sprawie ma właśnie brak wyważenia przy określeniu statutu planistycznego terenu proporcji pomiędzy potrzebami ładu przestrzennego (interes publiczny), a interesem skarżącej wynikającym przede wszystkim z istniejącej zabudowy nieruchomości. Określając zasady ładu przestrzennego nie można działać w abstrakcyjnym oderwaniu od istniejącego stanu zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...]. Zasady na które wskazuje gmina w skardze kasacyjnej miałyby racjonalne uzasadnienie w odniesieniu do parametru wysokościowego, jeżeli nieruchomość skarżącej byłaby niezabudowana. Skoro jednak nieruchomość jest zabudowana budynkiem o wysokości 10m i kącie nachylenia dachu poniżej 35º, to wprowadzenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości 9m dla takich budynków, w praktyce istotnie ogranicza możliwość prowadzenia w przyszłości prac budowlanych w odniesieniu do takiego budynku.
Tymczasem w ramach terenu [...] przewiduje się wydzielenie wewnętrzne i dopuszczenie wysokość 11.5 m dla budynków o kącie nachylenia połaci dachowych większym niż 35º, podyktowane gabarytami istniejącej zabudowy. Dlatego niezrozumiałym jest z jakich to przyczyn w podobny sposób nie potraktowano nieruchomości strony skarżącej, skoro możliwe było "zalegalizowanie" stanu faktycznego w odniesieniu do części właścicieli nieruchomości położonych w zakresie obszaru [...].
4.4. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest również racjonalnego uzasadnienia, co do ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...] w połowie wysokości należącej do strony skarżącej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie w pełni podziela pogląd Sądu I instancji. Przede wszystkim tłumaczenie funkcji tej linii jako mającej na celu ochronę terenów sąsiednich przed zwiększeniem uciążliwości komunikacyjnej i zablokowaniem pogłębiania niewłaściwych rozwiązań przestrzenno-funkcjonalnych, jest całkowicie niezrozumiała skoro w trakcie prac planistycznych została wydana decyzji przez Prezydenta Wrocławia z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej o część garażowo-gospodarczą i rekreacyjną oraz budowie wolno stojącej przydomowej sali gimnastycznej, zaś 30 czerwca 2017 r. Prezydent Wrocławia wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Planowana dobudowa wykracza poza ustaloną planem miejscowym linię zabudowy, w szczególności poza przedmiotową linią zaprojektowany także został budynek wolno stojący – sala gimnastyczna. Funkcja tej linii jest więc z założenia iluzoryczna.
4.5. Nie sposób w świetle art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji znaleźć uzasadnienie dla wyłączenia istotnej części nieruchomości z zabudowy, skoro na obszarze 1 MW, jak i na obszarach 4 MN czy 8 MN linia zabudowy przebiega na wysokości wyłączonej spod zabudowy na nieruchomości skarżącej. W tym kontekście szczególna dbałość organu o ochronę sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich i ich walory ekonomiczne pozostaje w oczywistej dysproporcji do braku ochrony interesów skarżącej. Istniejący sposób zagospodarowania terenu, włącznie z powołaną decyzją o warunkach zabudowy zdeterminował bowiem sposób korzystania z nieruchomości skarżącej. Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że istniejący sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej stanowi wyraz niewłaściwego rozwiązania przestrzennego, to całkowicie subiektywna i pozaprawna ocena, która w żaden sposób nie mogła uzasadniać wprowadzenia zakwestionowanych przez Sąd I instancji ustaleń planu miejscowego. W żadnym razie Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 31 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 140 Kc. Ograniczenia nałożone na skarżącą naruszają bowiem istotę prawa własności, dając przy tym pierwszeństwo szczególnej ochronie właścicielom nieruchomości sąsiednich.
4.6. Skoro zapis § 17 ust. 2 pkt 5 lit. a planu miejscowego w części odnoszącej się do działki [...] oraz załącznika graficznego w zakresie działki nr [...] w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr [...] naruszyły konstytucyjną zasadę proporcjonalności, to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które na podstawie art. 28 ust. 1 upzp stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności planu w tej części. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.