Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/19 oddalił skargę M. C. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2019 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy G. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] położonych w miejscowości P. gm. G. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – [...] oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że specyfika działalności usługowej jaką zamierza zrealizować skarżąca pod nazwą D., w tym mając na względzie wykaz usług realizowanych w jej ramach obejmujący przechowywanie zwłok w chłodni do momentu pochówku, organizację spotkań rodzinnych w domu przedpogrzebowym, powoduje, że brak jest podstaw do uznania, iż taka zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Kolegium, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa jest niezasadny.
2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż inwestycja polegająca na budowie domu pogrzebowego nie stanowi inwestycji kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją funkcją usługową i nie mieści się w pojęciu ładu przestrzennego i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, przy uwzględnieniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora oraz w uwarunkowań funkcjonalnych, środowiskowych oraz społeczno-gospodarczych i kulturowych powinna była prowadzić do uznania, że inwestycja taka nie jest funkcją kolidującą z dotychczasową.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
- 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Niewątpliwie celem jaki miał ustawodawca tworząc tę regulację była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ramach zabudowy mieszkaniowej, na której jest ona uzupełniona o funkcję usługową, kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp będzie więc realizacja kolejnych budynków mieszkalnych oraz innych obiektów i obiektów budowlanych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1318/17).
- 3.4. W świetle powyższego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uznając, że wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma takiego charakteru, który stanowiłby uzupełnienie istniejącej funkcji w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja swoim zakresem ma obejmować budowę domu pogrzebowego, w skład którego wchodzić będą: 1/ pomieszczenie przeznaczone do wystawiania trumien ze zwłokami, 2/ pomieszczenie na trumny, 3/ pomieszczenie do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji, 4/ pomieszczenie posiadające urządzenie chłodnicze zapewniające stałą temperaturę nie wyższą niż 4C. Planowane prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie z urządzeniem chłodniczym do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specjalnej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na tym terenie ład urbanistyczny. Należy mieć na uwadze, że czym innym jest prowadzenie zakładu przedpogrzebowego, domu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, a czym innym lokalizacja pomieszczenia z urządzeniem chłodniczym do przechowywania ludzkich zwłok (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19).
- 3.5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.