Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 roku sygn. akt VIISA/Wa 634/05 została oddalona skarga A. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 roku znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do instalacji nośników reklamowych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż teren inwestycji stanowi obszar objęty działaniem ustawy z 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Rozporządzenie z 10 listopada 2004 roku wydane na podstawie art. 54 tej ustawy określa położenie budynków i budowli od granicy obszaru kolejowego (10m), z tym że odległość ta nie może być mniejsza niż 20 m od osi skraju toru. Dokumentacja projektowa przedstawiona przez inwestora nie określała odległości wymaganych przepisami rozporządzenia. Podane odległości nośnika w stosunku do skrajni budowli uprawdopodobniają, zdaniem Sądu, brak zachowania wymaganych odległości. Zachowanie trybu z art. 57 ustawy o transporcie kolejowym dopuszczałaby zainstalowanie inwestycji w odległości mniejszej.
Podniesiony przez inwestora zarzut o braku możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia z 10 listopada 2004 roku z uwagi na datę dokonanego zgłoszenia, nie mógł zostać uwzględniony, bowiem organ bierze pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania orzeczenia.
Zastrzeżenie Sądu I instancji budziło uzasadnienie obu wydanych decyzji, nie spełniające w pełni wymogów określonych w art. 107§3 kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył w imieniu A. S.A. jej pełnomocnik, radca prawny G. F. Zarzuciła ona wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędy jego wykładni i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do przepisów prawa materialnego zarzucono wyrokowi naruszenie:
- - art. 30 ust. 6 pkt. 2 i 7 przez niewłaściwe ich zastosowanie;
- - art. 3 pkt. 3 i 4 przez blędne uznanie, że tablice reklamowe nie stanowią obiektów małej architektury;
- - art. 53 ustawy o transporcie, poprzez uznanie, iż tablice reklamowe mogą stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego;
- - art. 8 ust. 2 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2005 roku (błąd)
W odniesieniu do przepisów postępowania zarzucono wyrokowi naruszenie:
- - art. 3 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanym dalej ppsa) oraz art. 1 § 1 i 2 ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną interpretację art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego "odnośnie dopuszczalności tzw. konkretyzacji podstawy prawnej polegającej de facto na jej zmianie" oraz nieuwzględnieniu przez organy administracji art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, które winny wskazać, że umieszczenie nośników reklamowych może zakłócić eksloatację linii kolejowych lub powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz niezachowana została odległość od granicy obszaru kolejowego.
- - art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu strony skarżącej o braku zagrożenia nośników reklamowych dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co oznacza brak właściwej kontroli zaskarżonej decyzji;
- - art. 151 ppsa przez błędne oddalenie skargi
- - art. 145 § 1 pkt 1a ppsa poprzez jego niezastosowanie przez Sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż prawidłowo organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji powołał się również na art. 30 ust 7, a więc przyjął dwie rozbieżne podstawy prawne kontrolowanych decyzji.
Ponadto zdaniem skarżącego kwestia ciężaru i wysokości nośników nie oznacza, iż nie mogą być one uznane za obiekty małej architektury, a twierdzenia Sądu w tym zakresie są dowolne i uznaniowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa – materialnego lub procesowego – które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna (art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornie ustalonego przez organ administracji publicznej, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, stanu faktycznego sprawy, bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania.
Na wstępie podnieść należy, iż niektóre zarzuty skargi kasacyjnej są podnoszone dwukrotnie, raz jako naruszenie przepisów prawa materialnego, drugi raz jako naruszenie przepisów postępowania.
Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, iż w sprawie niewłaściwie zostały zastosowane przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.)
Przepisy te określają uprawnienia do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do zgłoszenia budowy.
W decyzji organu I instancji podstawę prawną zgłoszonego sprzeciwu stanowił tak art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego, jak również art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86 poz. 789 ze zm.). Argumentacji dotyczącej stwarzania bezpośredniego zagrożenia ludzi i mienia projektowaną inwestycją nie podzielił tak organ odwoławczy jak i Sąd I instancji. Uznały one bowiem, iż decyzja o sprzeciwie jest zasadna, ale z uwagi na inne uwarunkowania – naruszenie "innych przepisów" (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie chodziło o unormowania zawarte w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 249 poz. 2500).
Rozporządzenie to określa, iż budynki i budowle nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20m (§1 ust. 1)
Przepis ten nie dotyczy jedynie budowli i budynków przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy (§1 ust. 3).
Skoro instalacja sześciu nośników reklamowych nie spełnia wymogów wyszczególnionych w powyższym przepisie, należy uznać iż prawidłowo został wniesiony sprzeciw do dokonanego zgłoszenia tej instalacji. Naruszenie bowiem "innych przepisów" stanowi wystarczającą podstawę wydania decyzji opartej o przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Nie ma wówczas znaczenia dla oceny legalności takiej decyzji czy projektowana inwestycja może stwarzać dodatkowo bezpośrednie niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia jak również okoliczność, iż na jej usytuowanie wyraziły zgodę organy kolejowe.
Tym samym zarzut tak naruszenia art. 53 ustawy o transporcie jak i art. 141§4 ppsa przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zagrożenia bezpieczeństwa przez planowaną inwestycję nie mógł być uwzględniony.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut o niekonstytucyjności cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 10 listopada 2004 roku jest niezasadny. Rozporządzenie to zgodnie z art. 92 Konstytucji wydane zostało przez uprawniony organ, na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, a zakres spraw przekazanych do uregulowania jest zgodny z upoważnieniem ustawowym.
Prawidłowo przepisy tego aktu wykonawczego miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Co prawda w dacie dokonanego zgłoszenia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 10 listopada 2004 roku nie weszło jeszcze w życie, zaczęło ono bowiem obowiązywać od 30 listopada 2004 roku. Decyzja o sprzeciwie wydana jednak została przez organ I instancji w dniu 10 grudnia 2004 roku, a więc w czasie obowiązywania tego rozporządzenia.
Zarzutem skargi kasacyjnej podniesionym raz jako naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, oraz naruszenie przepisów postępowania jest błędne, zdaniem skarżącego, przyjęcie przez Sąd I instancji, iż tablice reklamowe nie mogą być uznane za obiekty małej architektury. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na wielkość budowli przekraczającej 8m jako przesłanki negatywnej dla zaliczenia tablic reklamowych do obiektów małej architektury.
Obiektem małej architektury stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego są niewielkie obiekty a w szczególności:
- a) kultu religijnego jak: kapliczki, krzyże przydrożne
- b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej
- c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki
Przytoczony tekst wskazuje iż wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest przykładowe. Użyte określenia "małej architektury" i "niewielkie obiekty" wskazują, iż wielkość planowanej inwestycji ma znaczenie dla oceny ewentualnego zaliczenia jej do obiektów małej architektury.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, iż przy klasyfikacji obiektu nie wymienionego w tym przepisie należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, standard techniczny obiektu oraz przeznaczenie obiektu (wyroki NSA z 11 grudnia 2002 roku sygn. akt SA/Rz 2035/00, z 13 listopada 2001 roku sygn. akt IISA/Po 1120/00, z 30 sierpnia 2002 roku sygn. akt IISA/Ka 2363/00).
Dlatego też zgłoszone przez inwestora nośniki reklamowe z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację nie mogą być uznane za obiekty małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zasadniczą jednak kwestią przesądzającą w tej sprawie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowanie zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" stanowią budowlę. Bezsporne jest więc, iż tablice reklamowe wolno stojące trwale związane z gruntem nie mogą być w świetle tak jednoznacznie sformułowanego przepisu uznane za obiekt małej architektury bez względu na ich rozmiary.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie nastąpiła rozbieżna zmiana podstawy prawnej wydanych decyzji. Organ odwoławczy co prawda wprost nie powołał się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ale uznał, iż decyzja o sprzeciwie jest słuszna, bowiem projektowana inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku. W konsekwencji więc przyjął art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy za podstawę swojego rozstrzygnięcia.
Powołany zaś przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wraz z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy nie wskazuje na ustalenie odmiennej podstawy prawnej dokonanego sprzeciwu, lecz zawiera ogólne informacje tak co do wymogu zgłoszenia budowy, jak i możliwości zgłoszenia do nich sprzeciwu przez organy architektoniczno-budowlane.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).