Uzasadnienie
II OSK 198/ 11
UZASADNIENIA
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Prezydent Miasta Żyrardów zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił H. i J. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, pozwolenie na II etap, część usługowa (gabinety lekarskie) oraz ogrodzenia od strony ulicy, na działce położonej w Z. przy ul. [...] oznaczonej numerem [...].
Po rozpatrzeniu wniosku L. A. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r.
W wyniku wniesienia przez L. A. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, podkreślił, że chociaż z akt sprawy wynika, iż projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, nie zawiera numerów ewidencyjnych działek, to lokalizacji można dokonać na podstawie numerów porządkowych nieruchomości. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] czerwca 1995 r. został zatwierdzony projekt podziału działki w nr ewid. [...] na nr [...] i [...]. Biorąc jednak pod uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997 r. zatwierdzała pozwolenie na budowę na działce o numerze [...], która uległa likwidacji w wyniku podziału, organ uznał, że faktycznie projektowany budynek usytuowano na działce o nr [...]. W ocenie organu wada tej decyzji odnośnie numeru działki w sytuacji, w której prawidłowo określono usytuowanie nieruchomości, nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Organ stwierdził, że ściana części mieszkalnej projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w odległości 4,5 m od granicy z działką budowlaną o nr [...]. Z kolei znajdujący się w powyższej ścianie wykusz usytuowany jest w odległości 4 m od granicy działki. Wprawdzie na projekcie zagospodarowania terenu omawianej inwestycji nie określono odległości części usługowej budynku od granicy z działką nr [...], jednakże jest ona większa niż odległość części mieszkalnej, co oznacza, że wynosi ponad 4,5 m. Organ odwoławczy odwołał się również do treści aktu notarialnego z dnia [...] października 1995 r. nr rep. [...], z którego wynika, że działka o nr [...] została wydzielona w celach komunikacyjnych. Objęta kwestionowanym pozwoleniem część usługowa omawianego budynku została usytuowana w odległości ok. 4 m od granicy z działką o nr [...] (o czym świadczy odczyt ze skali mapy).
Zdaniem organu spory wynikające z braku możliwości korzystania z działki o nr [...] mogą być jedynie przedmiotem oceny w postępowaniu przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutu wzniesienia ogrodzenia w sposób naruszający plan miejscowy podkreślono, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności ocenia prawidłowość rozstrzygnięcia według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji i nie jest możliwe badanie w tym postępowaniu zgodności decyzji z przepisami, które zostały uchwalone po dniu jej wydania. Tym samym zdaniem organu weryfikowana decyzja nie wypełniała żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł L. J. A., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 i art. 5 Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działka o numerze w niej wskazanym w chwili wydania nie istniała. Podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] dokonany został w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], a cel tego podziału nie został wzięty pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Naruszenie przepisów polegało również na usytuowaniu budynku na działce nr [...] bez zachowania minimalnych odległości od działek sąsiednich. Dodatkowo podkreślono, iż obecne działania właścicieli działek o numerach [...] i [...] polegające na bezprawnym wzniesieniu ogrodzenia w miejscu dotychczasowego dojazdu do działki nr [...] uniemożliwia prawidłowe z niej korzystanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie wykazał, że decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997 r. nie naruszała prawa w sposób rażący, jak i nie spełniała innych przesłanek pozwalających na stwierdzenie jej nieważności. Przytaczając podstawę prawną tej decyzji (art. 35 ust. 1- 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy, Sąd dokonał analizy, czy wydanie tej decyzji dotyczącej działki nr [...], która w sensie geodezyjnym wówczas nie istniała było rażącym naruszeniem prawa zwłaszcza, jeśli się zważy, iż:
- 1. decyzja Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] czerwca 1995 r., mocą której dokonano podziału działki o nr [...] na działki nr [...] i [...] wskazywała w uzasadnieniu, że podziału dokonano w celu prawidłowego korzystania z działki [...] (działka skarżącego);
- 2. w akcie notarialnym z dnia [...] października 1995 r. Rep. A [...], na mocy którego dokonano sprzedaży działek nr [...] i [...] na rzecz inwestorów zawarto zapis, że działka o nr [...] winna stanowić całość gospodarczą z działką nr [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r., jak i akt notarialny, o których mowa powyżej nie ustanawiają dla skarżącego, czy jakiegokolwiek innego (w przyszłości) właściciela działki o nr [...] służebności przechodu, czy przejazdu przez działkę nr [...]. Zapisy zawarte tak w umowie z dnia [...] czerwca 1995 r., jak i w akcie notarialnym z dnia [...] października 1995 r. mają charakter postulatywny i nie przesądzają o powstaniu jakiegokolwiek uprawnienia do działki nr [...] po stronie kogokolwiek. Właścicielem działki nr [...] podobnie, jak i działki o nr [...] jest ten sam podmiot - małżonkowie Z. Sąd podkreślił, iż prawo własności może doznać ograniczeń w formie prawem przewidzianej, jednak nie stanowią takiego ograniczenia sformułowania typu:
- - "działka nr [...] winna stanowić całość gospodarczą z działką nr [...] ", zwłaszcza, że inne osoby są ich właścicielami;
- - "podział działki nr [...] został wykonany w celu wydzielenia terenu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynku na działce nr [...] ".
Niezależnie od tego, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [...], która wcześniej uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] Sąd uznał, że cały czas chodziło o tą samą nieruchomość, tj. nieruchomość pozostającą w tych samych granicach i będącą własnością tych samych osób. Wskazanie, więc nieprawidłowego (nieaktualnego) numeru geodezyjnego działki nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podobnie jest w przypadku odległości ścian budynku znajdującego się na działce nr [...] od granic z działką nr [...]. Także i one zostały zachowane, co trafnie podkreślił organ odwoławczy.
Jeśli chodzi natomiast o wzniesienie ogrodzenia to właściciel nieruchomości jest ograniczony w tym względzie tylko przepisami dotyczącymi ich wysokości oraz umiejscowienia. Ponieważ nieruchomość małżonków Z. została ogrodzona w czasie aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, przeto nie sposób uznać, że przepisy te zostały naruszone. Chodzi tu o art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997r. nie wypełniała przesłanek wskazujących na zaistnienie rażącego naruszenia prawa, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. J. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji zasadnie stwierdziły, iż decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla nieistniejącej działki, tj. działki nr [...], gdy decyzją Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzony został projekt podziału tej działki na działki o nr ewid.: [...] i [...]. Tak, więc decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działka o wskazanym w decyzji numerze w chwili jej wydania nie istniała.
Skarżący odwołując się do art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę na działce nr [...] (podzielonej wcześniej na dwie działki o nr [...] i [...]) pozbawiła dostępu do drogi publicznej właściciela działki nr [...] i została wydana wbrew postanowieniom decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz umowy sprzedaży z dnia [...] października 1995 r. rep. A [...], którą dokonano zbycia działek nr [...] i [...], a w której zawarto zapis, że działka o nr [...] winna stanowić całość gospodarczą z działką nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższym zarzutem strona skarżąca nie zdołała podważyć oceny Sądu pierwszej instancji, akceptującego poglądy wyrażone przez organy administracyjne, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było takich przyczyn, które uzasadniałyby twierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lutego 1997 r. obciążona była kwalifikowaną wadą, tj. rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji, stanowiącej w zasadzie powtórzenie twierdzeń zawartych w skardze, strona skarżąca upatrywała zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w dwóch okolicznościach sprawy, po pierwsze dotyczącej różnic w numeracji działek w ewidencji gruntów oraz w decyzji, a po drugie zgodności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. z decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz z umową sprzedaży. W obu tych przypadkach, ocena wyrażona przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa i zasługiwała na akceptację.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnośnie pierwszej z przedstawionych wyżej kwestii, zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] są własnością tych samych osób, to jest małżonków Z. i to na ich rzecz została wydana badana decyzja o pozwoleniu na budowę. W całym postępowaniu chodziło, zatem o tę samą nieruchomość, bowiem obie powyższe działki powstały z podziału działki nr [...] i co istotne mieściły się w tych samych granicach, co działka nr [...]. Nie zostały przy tym z działki nr [...] wydzielone inne działki i nie stanowiła problemu identyfikacja tej działki w przestrzeni. To, iż numer działki [...] stał się nieaktualny, nie oznacza, iż działka ta w ogóle przestała istnieć, jak chce tego skarżący.
Tym samym oznaczenie działki w decyzji o pozwoleniu na budowę, nieaktualnym numerem, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa przy jej wydaniu, w sytuacji, gdy usytuowanie działki oraz jej granice i wymiary nie uległy zmianom w wyniku wprowadzenia nowych numerów do ewidencji. Trafnie eksponował też Sąd pierwszej instancji, że w umowie zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 1995 r. nie ustanowiono ani żadnej służebności, ani też nie przesądzono o powstaniu jakiegokolwiek uprawnienia do działki nr [...] na rzecz strony skarżącej. Z powyższych przyczyn nie sposób się dopatrzeć uchybienia wskazanym w uzasadnieniu wniesionej kasacji przepisom art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie wymaganym do zastosowania w odniesieniu do decyzji badanej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak wskazano w kasacji, na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." Tym samym, jedynym możliwym rozstrzygnięciem w okolicznościach niniejszej sprawy było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym też orzeczono w skarżonym wyroku.
Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.