Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 644/19, na skutek skargi Gminy [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po wschodniej stronie ul. [...] w środkowej części wsi K. Wojewoda [...] uznał, że uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), gdyż grunty rolne III klasy przeznaczono na cele nierolnicze bez uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze odniesiono się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu uchwały, że nie była wymagana zgoda na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, gdyż przeznaczone na cele nierolnicze grunty rolne III klasy spełniają wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ten sposób, że uznano, iż nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 powołanej ustawy, czyli warunek polegający na tym, że powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy te grunty stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Wyjaśniając tę kwestię bliżej stwierdzono, co następuje: "Wprawdzie teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha, jednak nie świadczy to o wypełnieniu wskazanej przesłanki.
Wyjątek od zasady ogólnej przewidziany w art. 7 ust. 2a odnosi się do użytków rolnych klas I-III, których cała powierzchnia nie jest większa niż 0,5 ha. Celem tej regulacji nie jest umożliwienie ominięcia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uchwalanie miejscowych planów dla dowolnie wyodrębnionych fragmentów użytków rolnych klas I-III bez uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do umożliwienia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób niekontrolowany. Wystarczyłoby, żeby rada gminy stopniowo podejmowała kolejne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o powierzchni nie większej niż 0,5 ha".
Następnie stwierdzono, że podejmując uchwałę o planie miejscowym Rada Gminy [...] wyodrębniła z kilkunastohektarowego użytku rolnego III klasy fragment o powierzchni 0,5 ha i przeznaczyła go na cele nierolnicze. Zdaniem Wojewody stanowi to istotne naruszenie powołanych na wstępie przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała o planie miejscowym nie została podjęta z naruszeniem prawa. W ocenie tego Sądu z okoliczności sprawy wynika, że objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren spełnia przesłanki art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd także wskazał, że Wojewoda nie kwestionuje, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2a pkt 1 – 3 powołanej ustawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Wojewoda [...] zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne uzyskanie zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie, że naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nienależyte uzasadnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji pominął istotną część art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wywiedziono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż według Sądu pierwszej instancji sam fakt, że powierzchnia gruntu rolnego nie przekracza 0,5 ha jest wystarczający, aby uznać, że uchwała w sprawie planu miejscowego, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Wojewody istotna jest jednak pozostała część powołanego przepisu, mianowicie słowa "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części", które przez Sąd pierwszej instancji zostały pominięte.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie jest bowiem w sprawie kwestionowane, że zachodzą okoliczności opisane w art. 7 ust. 2a pkt 1 – 3 powołanej ustawy. Sporne jest natomiast, czy został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli zaś zachodziłyby wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a powołanej ustawy, to doszłoby do przewidzianego w tym przepisie zwolnienia od wymogu, wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III.
Istotne jest także to, że nie jest kwestionowane, że plan miejscowy, którego dotyczy zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze, obejmuje grunty rolne III klasy o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha oraz że te grunty rolne stanowią część większego, kilkunastohektarowego areału gruntów rolnych tej samej klasy, nieobjętego tym planem miejscowym.
W tych okolicznościach stanowisko Wojewody [...] wyrażone w podjętym przez ten organ rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest trafne. W świetle art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma istotnego znaczenia, że przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze użytek rolny III klasy, o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha, jest częścią większego niż 0,5 ha areału użytku rolnego III klasy, nieobjętego tym planem miejscowym. Powołanie się przez Wojewodę [...] w skardze kasacyjnej na fragment art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części" nie jest trafne. Wskazany fragment przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, aby przy ustalaniu, jaka powierzchnia gruntu rolnego klas I–III została w planie miejscowym przeznaczona na cele nierolnicze lub nieleśne można było uwzględniać także grunty rolne znajdujące się poza obszarem tego planu miejscowego.
W ocenie NSA powoływany przez Wojewodę fragment art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi podstawę do tego, aby przy ustalaniu powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych w planie miejscowym na cel nierolniczy lub nieleśny uwzględniać łączną powierzchnię gruntów rolnych odpowiednich klas przeznaczonych w tym planie na cele nierolnicze lub nieleśne, niezależnie od tego, czy jest to jedna parcela (łan, "kawałek" lub działka, ale nie w znaczeniu geodezyjnym), czy klika odrębnych parcel.
Odnosząc się do argumentu Wojewody, dotyczącego możliwości obejścia prawa wskazać należy na dwie kwestie.
Po pierwsze, na próbę obejścia prawa mogłoby wskazywać to, że uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jest jedną z kilku równocześnie lub po kolei podejmowanych uchwał, w których grunt rolny klas I–III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, jest dzielony na areały nie przekraczające tej wartości, które są przeznaczane na cele nierolnicze lub nieleśne. Na takie okoliczności faktyczne Wojewoda się nie powołał.
Po drugie, środkiem mającym ograniczać tego rodzaju praktyki jest konieczność spełnienia w celu zastosowania odstępstwa od obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi łącznie wszystkich warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że gdyby próbowano z kilkunastohektarowego areału, o którym mówi Wojewoda, wydzielić areały o powierzchni nie większej niż 0,5 ha w celu przeznaczenia ich w kolejnych planach miejscowych na cele nierolnicze lub nieleśne, to nie byłyby spełnione pozostałe warunki określone w powołanym przepisie. Zakładając, że Wojewodzie [...] chodzi o tereny położone na północ i północny wschód od terenów objętych planem, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, można stwierdzić, że kolejne nie większe od 0,5 ha fragmenty kilkunastohektarowego areału gruntów rolnych co najmniej nie leżałyby w obszarze zwartej zabudowy i były położone w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) podlega oddaleniu.
W związku z tym, że NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku, którym uwzględniono skargę, oraz dlatego, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądano zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, czyli zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.