Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 781/19, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę M. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Rada Gminy [...] [...] listopada 2015 r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: [...],[...],[...],[...],[...].
Skargę na tę uchwałę wniósł M. G., który jest właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...], w miejscowości [...], która to działka nie jest objęta skarżonym planem. Interes prawny uprawniający do wniesienia skargi skarżący wywodzi z faktu, że pomimo iż jego działka nie jest położona na terenie zaskarżonego planu, to zapisy tego aktu prawa miejscowego mają istotny wpływ na jego nieruchomość. Skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość znajduje się "ok. 700 metrów od zlokalizowanego w w/w planie zagospodarowania wiatraka, co w świetle uzasadnienia do projektu ustawodawcy w zakresie (...) [ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych] niewątpliwie potwierdza, iż znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji zamieszczonej w m.p.z.p." Skarżący swój interes prawny wywodzi również z art. 4 i art. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, gdyż twierdzi, że treść tych przepisów ma "przełożenie" na jego prawo do nieruchomości wynikające z odrębnych przepisów, w tym z Kodeksu cywilnego oraz Prawa budowlanego.
Podnosi, że wie, iż elektrownia wiatrowa nie została wybudowana, jednak mimo to twierdzi, że odległość tego planowanego obiektu od jego zabudowań nie odpowiada tej, która została ukształtowana w oparciu o art. 4 i art. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i w tym też wyraża się jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała obarczona jest ponadto szeregiem istotnych błędów, które dotyczą tak procedury, jak i jej merytorycznej treści. Podkreślono przede wszystkim "rażącą" rozbieżność między zaskarżonym planem miejscowym a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżącego przyjmując, że skarżący nie wykazał, aby uchwała Rady Gminy [...] z [...] listopada 2015 r. naruszała jego interes prawny.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący swój interes prawny upatruje w tym, że odległość planowanej elektrowni wiatrowej od jego zabudowań nie odpowiada tej, która została ukształtowana w oparciu o art. 4 i art. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreślił jednakże, że powoływana ustawa weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r., tymczasem zaskarżony plan miejscowy został uchwalony w dniu [...] listopada 2015 r. W ocenie Sądu, fakt ukształtowania określonego "paradygmatu" ustawowego w zakresie rozstrzygania kolizji związanych z lokalizacją zasadniczo sprzecznych rodzajów zabudowy – mieszkaniowej i w zakresie elektrowni wiatrowych – kreuje określoną sytuację prawną, z której wynika, że minimalna odległość pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym lub o funkcji mieszanej nie może być mniejsza, niż ukształtowana w sposób określony w powołanej ustawie (art. 4 i art. 5 ustawy).
Fakt, że ustawa ta weszła w życie już po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego co do zasady nie niweczy interesu prawnego właścicieli zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych objętych postanowieniami planu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Jednakże art. 15 ust. 3 tej ustawy stanowi, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 (a więc już uchwalonym) lub w ust. 7 pkt 1 (będącym w trakcie procedury planistycznej), przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Powyższy przepis prowadzi do wniosku, że ukształtowane w ustawie normy dotyczące minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy, a także sposobu liczenia tej odległości kształtują także sytuację prawną osób (w tym - tak jak skarżącego - właścicieli zabudowań mieszkalnych), które są właścicielami budynków mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie już istniejących elektrowni wiatrowych, objętych postanowieniami planów uchwalonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tym bardziej zaś w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że normy te są naruszone.
Jednakże, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nie doszło do wybudowania elektrowni wiatrowej - z mocy samego prawa, tj. cytowanego art. 15 ust. 3 ustawy, aktualizuje się mechanizm, który zabezpiecza interesy prawne osób posiadających zabudowania w sąsiedztwie planowanych elektrowni wiatrowych, skoro organ środowiskowy lub architektoniczno – budowlany odmawia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub pozwolenia na budowę, jeżeli inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 ustawy (czyli dotyczących odległości). W tej sytuacji Sąd uznał, że interes prawny skarżącego jest chroniony przepisami cytowanej ustawy, a zatem brak jest jego interesu w skarżeniu uchwały z [...] listopada 2015 r., bowiem postanowienia tego planu nie kreują żadnych negatywnych konsekwencji prawnych w jego sytuacji w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji uprawnień lub interesów, w tym związanych z prawem zabudowy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne.
Naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 1 ust. 1a w zw. z art. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 140 i art. 143 k.c. oraz art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyrażające się w niedokonaniu przez Sąd kumulatywnej subsumcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius, skutkujące uznaniem, iż skarżący nie wykazał materialnoprawnych podstaw, z których wynikałby jego interes prawny we wniesieniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę z [...] listopada 2015 r., a także nie wykazał bezpośredniego wpływu wskazanych w skardze uchybień na sferę uprawnień skarżącego, co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego; zdaniem skarżącego kasacyjnie, zadośćuczynił on obowiązkowi wykazania interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę z [...] listopada 2015 r., gdyż w szczególności, po pierwsze, wskazał konkretne regulacje aktów prawnych, które zaskarżona uchwała naruszyła, lub z którymi to aktami jej zapisy są sprzeczne i tak: skarżący wskazał na naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności jej art. art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 3a), sprzeczność z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, po drugie, wykazał, że niezgodne z leges specialis zapisy uchwały kreują bezpośrednio ujemne skutki w sferze prawnej skarżącego, w szczególności narażają go na oddziaływanie immisji hałasu w granicach przekraczających dopuszczalne normy z uwagi na odległość 700 m elektrowni wiatrowych od działki skarżącego nr [...] zabudowanej domem jednorodzinnym oraz ograniczają możliwość rozbudowy nieruchomości, czym naruszono art. 140 i art. 143 k.c.
Naruszenie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 133 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 1 ust. 1a w zw. z art. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyrażające się w dokonaniu błędnej wykładni art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez uznanie, że wynikające ze wskazanych regulacji in ius reguły wyłączają możliwość wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, co skutkowało uznaniem, iż skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, albowiem posiada wystarczającą ochronę prawną przewidzianą na kanwie art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych; zdaniem skarżącego kasacyjnie, po pierwsze, reguły wynikające z art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie wyłączają legitymacji w zakresie wniesienia skargi na uchwałę dotyczą planu miejscowego, w tym nie podważają interesu prawnego w złożeniu takiej skargi, albowiem regulacje te jedynie stanowią podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej oraz zgody na realizację takiej inwestycji w przypadku niezgodnego z określonym w art. 4 tej ustawy parametrem odległości, nie ingerując w sytuację niezgodności zapisów planu ze studium oraz regulacjami ustaw szczególnych, po drugie, wskazane regulacje nie znoszą automatycznie zapisów planów miejscowych niezgodnych ze studium w zakresie lokalizacji, rozmieszczenia i stref ochronnych, ani niezgodności z regulacjami określającymi dopuszczalne natężenie hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie znoszą zagrożeń, ani nie stanowią skutecznej ochrony prawnej dla zagrożeń, jakie mogą zaistnieć w zakresie braku możliwości dalszej rozbudowy działki nr [...] (biorąc pod uwagę praktykę stosowaną przez Wójta Gminy [...], który z uwagi na zapisy planu dotyczące odległości elektrowni wiatrowych odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej); zdaniem skarżącego, jedyną skuteczną ochronę prawną może zapewnić skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla N. G. z uwagi na odległość 785 m od planowanych farm wiatrowych oraz dokumentacji fotograficznej obrazującej położenie działki skarżącego od planowanych farm wiatrowych, na okoliczności niemożności rozbudowy działki nr [...], istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz znajdowania się działki nr [...] w bezpośrednim obszarze oddziaływania planowanych farm wiatrowych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż nieskutecznie zarzucono w niej naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, które to przepisy były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji.
Nie jest kwestionowane, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], zabudowanej domem jednorodzinnym, która leży poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym. Jakkolwiek nie jest wykluczona możliwość przyjęcia, że uchwała w sprawie planu miejscowego może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości leżących poza obszarem objętym tym planem, gdyż interes prawny tych osób może wynikać z prawa sąsiedzkiego (tak np. wyroki NSA z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1206/13, z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/17 oraz postanowienie NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1103/20), to jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżony plan miejscowy nie ma realnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego prawa własności w stosunku do jego nieruchomości oddalonej od terenu objętego skarżonym planem miejscowym o ok. 700 m, na którym przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej, która – zdaniem skarżącego – miała przekraczać dopuszczone prawem normy hałasu.
Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.), dla inwestycji, której lokalizacja jest przewidziana w planie miejscowym z naruszeniem norm odległościowych określonych tą ustawą, nie zostanie wydane pozwolenie na budowę. To oznacza, że skarżącemu nie grożą immisje w postaci hałasu, skoro planowana inwestycja na spornym terenie nie powstanie. Ponadto, nawet gdyby taka inwestycja mogła zostać zrealizowana, to wbrew temu co twierdzi skarżący, nie ogranicza to jego prawa do zabudowy nieruchomości nr [...], gdyż na tej działce znajduje się już budynek mieszkalny, przy którym w myśl art. 4 ust. 3 ww. ustawy, właściciel może prowadzić roboty budowlane polegające na przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu czy odbudowie, pomimo naruszenia odległości wynikających z art. 4 ust. 1 tej ustawy. Bez znaczenia pozostaje zatem dołączona do skargi kasacyjnej kopia decyzji o odmowie wydania na rzecz innej osoby warunków dla nowej zabudowy działki nienależącej do skarżącego.
Przedstawionej oceny nie zmieniają podstawy kasacyjne skargi kasacyjnej przytoczone w dużym stopniu w niezrozumiały sposób.
W tych okolicznościach NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co skutkowało odrzuceniem jego skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił.
Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., NSA sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu Sądu pierwszej instancji dotyczącą zaskarżonego do sądu aktu.
Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.