Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 84/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę skargi H. P. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu albowiem wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła z uchybieniem terminu określonego na podstawie art. 148 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zaistniała podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 1 i 3 K.p.a.
Sąd zauważył, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy.
Sąd podkreślił, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12).
Sąd uwzględniając materiał dokumentacyjny sprawy, za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody Opolskiego w kwestii wykładni przepisu art. 148 § 2 K.p.a. i zawartego w nim pojęcia "dowiedzenia się o decyzji". Sąd podzielił też pogląd tego organu odnośnie niedochowania przez H. P. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W ocenie Sądu, zgodne z przedstawioną wykładnią, jak i znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, było stanowisko Wojewody Opolskiego, że podanie o wznowienie postępowania skarżąca złożyła po upływie jednego miesiąca, od dnia w którym dowiedziała się o spornej decyzji. Z akt niniejszej sprawy wynikało, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. Ł. pozwolenia na budowę, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zawarty w piśmie skarżącej z dnia 14 sierpnia 2015 r., został złożony w dniu 17 sierpnia 2015 r. Za dzień złożenia wniosku, stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. należało przyjąć datę nadania pisma w placówce pocztowej, wynikającą ze stempla pocztowego uwidocznionego na kopercie przesyłki.
Natomiast o decyzji z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca najpóźniej dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 29 października 2013 r., doręczonego jej w dniu 31 października 2013 r. Tym samym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po ponad dwóch latach od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc znacznie po upływie miesięcznego terminu. Zdaniem Sądu, prawidłowości dokonanej przez organ oceny w zakresie niedochowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. nie mogły skutecznie podważyć zarzuty skargi, iż w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 29 października 2013 r., nie zawarto szczegółowej informacji o przedmiotowej inwestycji.
Sąd wyjaśnił, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 598/14).
Odnosząc się natomiast do tych zarzutów skarżącej, które dotyczą uciążliwości związanych z użytkowaniem spornego obiektu, Sąd zauważył, że na gruncie art. 148 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., znaczenie prawne ma wyłącznie kwestia zachowania terminu przez wnoszącego o wznowienie postępowania. W przypadku podania o wznowienie postępowania wskazującego na zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestia oddziaływania na nieruchomość będącą własnością skarżącej przez inwestycję, której dotyczy ostateczna decyzja, może mieć znaczenie jedynie przy ustaleniu legitymacji strony, która to kwestia badana jest jednak dopiero po wznowieniu postępowania. Z tego też względu, jako wykraczająca poza granice niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego aktu wydanego w fazie wstępnej, nie podlegała badaniu przez Sąd.
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy właściwe uznał, iż w sprawie zaistniała przeszkoda procesowa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie i oceny podnoszonej przez skarżącą przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na uchybienie przez skarżącą terminowi z art. 148 § 2 K.p.a. Sąd nie dostrzegł wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała na:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art 235 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i nieuwzględnieniem skargi,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w dniu 17 sierpnia 2015 r., a nie w dniu 25 kwietnia 2012 r.
Stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,
- - art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie należało to uczynić, w szczególności poddać ocenie treść pisma skarżącej z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Wystąpiła też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Mając na uwadze, że skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. P. nie ma usprawiedliwionych podstawy.
Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.
W niniejszej sprawie przesłanką wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nyskiego nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. Ł. pozwolenia na budowę hali magazynowej na sprzęt rolniczy w miejscowości G. na działce nr [...], jak oświadczyła skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2015 r., był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a tj. pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy. Na tę okoliczność wskazała też w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r., w którym domagała się uchylenia ww. decyzji.
Należy zaznaczyć, że samo wniesienie podania o wznowienie nie wszczyna automatycznie postępowania w tym zakresie. W pierwszej kolejności organ bada podanie pod względem jego dopuszczalności tj. weryfikuje czy powołana została przesłanka wznowienia postępowania i czy zachowany został termin do wystąpienia z podaniem o wznowienie. Zasadniczo organ bada też czy wnoszący podanie podmiot jest do tego legitymowany czy posiada interes prawny w sprawie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy podstawą wznowienia ma być art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wówczas z uwagi na to, że legitymacja strony jest jednocześnie materialną przesłanką wznowienia weryfikacji twierdzenia składającego podanie o wznowienie, że jest on stroną, dokonuje się dopiero po wznowieniu postępowania.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podanie o wznowienie postępowania poza spełnianiem ogólnych wymogów podania określonych w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. (wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu, żądania, spełnienie innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych, podpisanie go) powinno wskazywać co najmniej jedną z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 lub w art. 145a albo art. 145b K.p.a.
Analizując pod tym kątem wskazane w skardze kasacyjnej, jako wniosek o wznowienie postępowania pismo skarżącej z dnia 25 kwietnia 2012 r. stwierdzić należy, że Starosta Nyski, będąc organem właściwym do przyjęcia wniosku o wznowienie i jego wstępnego rozpatrzenia, nie miał podstaw aby uznać to pismo za wniosek o wznowienie postępowania. Skarżąca zwraca się w nim (żądanie) z prośbą "o zmianę decyzji - pozwolenie na budowę wiaty naprzeciw mojego domu mieszkalnego sąsiadowi D. Ł.". W uzasadnieniu wskazuje na możliwość nawiewania na jej nieruchomość (dom mieszkalny) zanieczyszczeń (spalin, opadów środków chemicznych, olejów i zanieczyszczeń ogólnych). Podnosi, że w razie stwierdzenia takich okoliczności zawiadomi sanepid i ochronę środowiska. Wnosi o udzielenie odpowiedzi na piśmie.
W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Nyski w piśmie z dnia 11 maja 2012 r. wyjaśnił skarżącej, że nie jest uprawnioną osobą do występowania o zmianę decyzji albowiem o zmianę decyzji może wystąpić tylko podmiot, na rzecz którego decyzja została wydana. Nie informuje jej o dokumentacji przedmiotowej budowy z uwagi na fakt, że nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazuje, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być jedynie ten, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczać prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości.
W ocenie NSA, Starosta Nyski nie miał podstaw by potraktować pismo skarżącej z dnia 25 kwietnia 2012 r., jako wniosek o wznowienie postępowania. Skarżąca jasno w nim formułuje swoje żądanie domagając się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty wydanej dla swojego sąsiada. Zakładając nieznajomość prawa skarżącej można by interpretować to sformułowanie jako żądanie zmiany decyzji poprzez jej uchylenie ale jest to ingerencja organu we wniosek skarżącej, która jest niedopuszczalna. W takim wypadku organ zasadnie przyjął, że pismo skarżącej z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie budzi wątpliwości organu co do żądania autorki i dotyczy wyłącznie zmiany decyzji. Prawidłowość takiej interpretacji potwierdza również fakt, że w uzasadnieniu pisma skarżąca nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności, które mogły być uznane za przesłanki wznowienia postępowania w świetle przepisów art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Oczywiście zasadnicze znaczenie ma treść tego pisma.
W art. 235 § 1 K.p.a. wskazuje się, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Zastrzeżenie z art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W świetle art. 235 K.p.a. organ rozpatrujący skargę w tego rodzaju sytuacji procesowej nie może potraktować skargi w inny sposób niż wskazany w tym przepisie. Sposób postępowania jest uzależniony od zarzutów sformułowanych w skardze. Problem w tym, że w piśmie z 25 kwietnia 2012 r. zarzuty nie zostały sformułowane w taki sposób aby można było wnioskować, że jest to wniosek o wznowienie postępowania. Uznanie tego pisma za wniosek o wznowienie byłoby możliwe gdyby skarżąca wskazała na okoliczność, która daje podstawy do wznowienia postępowania. Tego jednak nie sposób wywieść na podstawie analizy jego treści.
W tej sytuacji organy oraz Sąd I instancji słusznie przyjęły, że wnioskiem o wznowienie postępowania było pismo skarżącej z dnia 17 sierpnia 2015 r. a nie jak sugeruje się w skardze kasacyjnej pismo z dnia 25 kwietnia 2012 r. Pismo wniesione w dniu 17 sierpnia 2015 r. zawiera żądanie uchylenia decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów K.p.a. co sugeruje że skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności ale z dalszej treści pisma wynika wprost, że podstawą jej żądania jest pominięcie jej jako strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Organ chcąc upewnić się czego żąda skarżąca zwrócił się do niej o uściślenie wniosku i otrzymał odpowiedź z 10 września 2015 r., że wnosi o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze w przedmiotowej sprawie należało ustalić zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. Według tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem jest to wyjątek od zasady określonej w art. 148 § 1 K.p.a. gdzie wskazuje się, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Decydujące znaczenie dla dochowania terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania ma więc ustalenie kiedy strona dowiedziała się o decyzji.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów, że skarżąca o wydaniu decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] marca 2012 r., którą D. Ł. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na sprzęt rolniczy na działce nr [...] dowiedziała się w dniu 31 października 2013 r. kiedy doręczone jej zostało pismo PINB w powiecie nyskim z dnia 29 października 2013 r. W piśmie tym wyraźnie wskazano, kto wydał decyzję i czego dotyczy decyzja. Te dane pozwalają uznać, że skarżąca dowiedziała się o decyzji i od tego momentu zaczął biec termin do złożenia wniosku o wznowienie. Niewątpliwie wniosek o wznowienie złożony w dniu 17 sierpnia 2015 r. należało uznać za złożony z uchybieniem terminu z art. 148 § 2 K.p.a. i w konsekwencji zasadzie art. 149 § 2 K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie, co uczyniły organy w niniejszej sprawie.
W świetle powyższych rozważań NSA stwierdza, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Organy rozpatrując pismo skarżącej z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie miały podstaw aby uznać je za wniosek o wznowienie. Taki charakter miało za to jej pismo z dnia 17 sierpnia 2015 r. Nie można zatem twierdzić, że nieprawidłowo został ustalony stan faktyczny istotny dla wydania zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w okolicznościach sprawy wniosek o wznowienie stanowiło pismo skarżącej z dnia 17 sierpnia 2015 r.
Chybiony jest zarzut, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. co stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Organy prawidłowo przyjęły, że wniosek o wznowienie stanowiło pismo skarżącej z dnia 17 sierpnia 2015 r. O wydaniu decyzji, której miało dotyczyć wznowienie postępowania skarżąca dowiedziała się w dniu 31 października 2013 r. z pisma PINB w powiecie nyskim z dnia 29 października 2013 r. a zatem złożenie wniosku o wznowienie prawie dwa lata po odebraniu ww. pisma niewątpliwie wskazuje na uchybienie miesięcznemu terminowi z art. 148 § 1 K.p.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. Dlatego organy postąpiły zgodnie z prawem wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. W przeciwnym razie dopuściłyby się rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji nie dokonał analizy pisma skarżącej z dnia 25 kwietnia 2012 r. albowiem nie było to konieczne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd może przeprowadzać dowód uzupełniający z dokumentów jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie wątpliwości budziło jedynie to kiedy skarżąca dowiedziała się o istnieniu decyzji co było istotne aby ustalić czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Zdaniem NSA, dokonanie oceny pisma z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez Sąd I instancji nie miało znaczenia dla wyjaśnienia czy termin do wniesienia wniosku o wznowienie został uchybiony. Z powyżej zaprezentowanych rozważań wynika, że pismo to nie mogło stanowić wniosku o wznowienie, a tym samym ocena tego pisma nie miała wpływu na ustalenie czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie.
Sąd I instancji pomijając to pismo w swoich rozważaniach nie dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.