Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 167/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 31 lipca 2002 r. A. i H.K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej (ul. P.) na teren realizowanej stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr A i B przy ulicy P. w Bochni.
Decyzją Burmistrza Miasta Bochnia z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] ustalono na wniosek A.K. oraz H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 965 na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr B i nr A. W związku z odwołaniem W. i K.K. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r., uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na bezzasadne pominięcie udziału skarżących w charakterze stron, w postępowaniu przed tym organem.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] Burmistrz Miasta Bochni ustalił na wniosek A. i H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 965 (ul. P. - działka nr C) na teren zlokalizowanej na działkach nr B i A stacji paliw płynnych wraz z LPG.
Od decyzji tej odwołanie złożyli W. i K.K. podnosząc, iż ustalenie warunków zabudowy jest wadliwe, albowiem pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bochni.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję Burmistrza Bochni z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji była utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to Sąd wyrokiem o sygn. akt: II SA/Kr 264/04 oddalił skargi A. i H.K. oraz W. i K.K.
Równocześnie organ l instancji prowadził w przedmiotowej sprawie dalsze postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem H.K. z dnia 31 lipca 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG na działkach nr B i A przy ul. P. w Bochni.
Od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. odwołanie złożyli W. i K.K. oraz A. i H.K. W. i K.K. podnieśli, iż przedmiotowa sprawa nie powinna być rozpatrywana przed rozstrzygnięciem jej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt: [...] uchyliło decyzję Burmistrza Bochni z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.
Decyzja ta była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 354/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Wyrok WSA w Krakowie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie oraz przez W. i K.K.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt: II OSK 175/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne złożone od wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r.
W dniu 9 lipca 2012 r. do organu l instancji wpłynęło pismo A.K. i H.K., w którym to piśmie strony zwróciły się o wycofanie wniosku i umorzenie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 965 na teren stacji paliw zlokalizowanej na działkach nr B i A przy ulicy P. w Bochni.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Bochni, powołując w podstawie prawnej art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") umorzył postępowanie prowadzone z wniosku A.K. i H.K. Organ I instancji przyjął, że skoro wnioskodawca jest dysponentem swojego żądania (wniosku), może ten wniosek w każdej chwili cofnąć. W sytuacji cofnięcia wniosku w całości - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - zachodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Od decyzji tej odwołanie złożyli W.K. i K.K. wskazując, iż powołanie art. 105 § 2 k.p.a. jest błędne, ponieważ wnoszący odwołanie zainteresowani są "uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych". W odwołaniu wskazano również, iż wjazd i wyjazd zostały już wybudowane, a ich lokalizacja stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr 965.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako "u.p.z.p."), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium wskazało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w części, która dotyczy zarzutu naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. Jak stanowi ten przepis organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie W.K. i K.K. nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania skoro już z treści odwołania wynika, iż w ich ocenie postępowanie powinno zakończyć się "wydaniem decyzji merytorycznej". Dalej Kolegium wskazało, że w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie, Sąd wskazał, iż "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne poglądy zawarte w uzasadnieniach wyroków NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 164/07 (publ. w LEX nr 334281) i WSA w Gdańsku z 12 września 2007 r., II SA/Gd 471/07 (LEX nr 372421), a także w Komentarzu pod red. Z. Niewiadomskiego Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (wyd. 4 Becka z 2008 r., s. 574) co do wykładni art. 85 ust. 1 u.p.z.p. Zawarte w tym przepisie odesłanie do przepisów dotychczasowych oznacza stosowanie dotychczasowej procedury zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do nieaktualnych już przepisów prawa materialnego. Podejmując decyzję na podstawie dotychczasowej ustawy organ winien stosować aktualnie obowiązujące prawo materialne, w tym postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Wynika z tego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno opierać się na przepisach poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Zatem niezbędnym dla prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był wniosek złożony przez uprawnione podmioty. Następstwem zaś wycofania wniosku jest konieczność umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Postępowanie, zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę trybem, nie może toczyć się bowiem z urzędu. Brak wniosku lub też jego wycofanie sprawia, że postępowanie nie zostaje wszczęte, a już toczące się polega umorzeniu. Podstawą umorzenia postępowania powinien być art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z uwagi zatem na błędną podstawę umorzenia postępowania Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co skutkowało koniecznością jej uchylenia. Natomiast z uwagi na wycofanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez A.K. i H.K. dalsze postępowania organu l instancji stało się bezprzedmiotowe i powoduje to konieczność jego umorzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów W. i K.K. wskazano, że w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie kwestia wybudowania wjazdu i zjazdu do istniejącej stacji paliw, ani też na zmianę decyzji nie może wpłynąć okoliczność, iż wykonanie tego zjazdu stanowić może zagrożenie dla ruchu drogowego. Jeżeli wykonanie wjazdu i zjazdu nastąpiło w wyniku tzw. samowoli budowlanej, to właściwym w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni. Jeżeli natomiast na skutek budowy i lokalizacji wjazdu i zjazdu ma miejsce zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, to kompetentnymi w tej sprawie są organy Policji, ewentualnie organy innych służb (Straży Miejskiej), które czuwać mają nad bezpieczeństwem ruchu drogowego. Podnoszone przez odwołujących zarzuty nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.K. i K.K., zarzucając jej naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności brak ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy faktycznie inwestycja prowadzona przez inwestorów H. i A.K. tj. wjazd i zjazd z drogi wojewódzkiej nr 965 na teren zlokalizowanej na działkach nr B i A stacji paliw płynnych wraz z LPG została zakończona, a zjazd jest użytkowany przez Klientów stacji, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 59 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji gdy inwestorzy zamierzają doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzić roboty budowlane, nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę, a także poprzez uznanie, że podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące tego, że wybudowany zjazd i wyjazd nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego w sytuacji, gdy podstawą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie, że decyzja jest zgodna z innymi przepisami prawa;
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w skutek cofnięcia wniosku wnioskodawców stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy działania prowadzące do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzone roboty budowlane (które nie wymagają pozwolenia na budowę) obligują inwestorów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wraz z poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Bochni z dnia [...].09.2012 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd I instancji z urzędu ustalił, że w obrocie prawnym nie pozostaje żadna z wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy. W szczególności – o czym nie wspomniał w uzasadnieniu decyzji organ II Instancji – decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] listopada 2003 r. ostatecznie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego z [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1815/09 oddalił skargę na tę decyzje, natomiast wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. sygn. II OSK 2505/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Oznacza to, że na datę cofnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. na dzień 9 lipca 2012 r. stan sprawy administracyjnej był taki, że pozostawał do rozpoznania przez organ administracyjny I Instancji wniosek A. i H.K. z dnia 31 lipca 2002 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogo wojewódzkiej nr 965 na teren zlokalizowanej na działkach nr B i A stacji paliw płynnych wraz z LPG. Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie prawidłowo zinterpretowało art. 85 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium powołało się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie (sygn. II OSK 175/10). Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Sąd I instancji stwierdził, że skoro zainteresowani wniosek wycofali, to organ administracyjny utracił możliwość prowadzenia postępowania, którego dysponentem byli wnioskodawcy A. i H.K. Prawidłowo również organ II Instancji ocenił, że wskazana podstawa prawna decyzji organu I Instancji tj. art. 105 § 1 k.p.a. jest niewłaściwa, gdyż hipoteza tej normy nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawidłowo wydał decyzje reformatoryjną, wskazując na właściwą podstawę prawną. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że polegają one na pewnym nieporozumieniu. Intencją Skarżących jest, jak się wydaje, chęć doprowadzenia do sytuacji, w której organ administracyjny właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, orzeknie wprost lub pośrednio, że inwestycja objęta wnioskiem, która została już wybudowana i istnieje, została zrealizowania nielegalnie. Takie oczekiwanie skarżących w przypadku niniejszej sprawy jest nieusprawiedliwione. Kwestia badania legalności inwestycji należy po myśli art. 80 ust. 2 ustawy prawo budowlane, do kompetencji organów nadzoru budowlanego, tj. powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego oraz wojewodów, którzy zadania te wykonują przy pomocy wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego jako kierowników wojewódzkich nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Konsekwencją tej zasady jest to, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Bochnia nie jest uprawniony do badania legalności budowy, a już tym bardziej nie może tego czynić niejako "przy okazji" wydawania decyzji w całkowicie innej sprawie. Zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony dlatego, że w razie wycofania wniosku przez dysponenta postępowania administracyjnego – staje się ono bezprzedmiotowe i nie może być prowadzone, co jest w zasadzie kwestią niesporną. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. i K.K. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy inwestorzy zamierzają doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzić roboty budowlane, nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę, a to w wskutek braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności braku ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji gdy faktycznie inwestycja prowadzona przez inwestorów H. i A.K. tj. wjazd i zjazd z drogi wojewódzkiej 965 na teren zlokalizowanej na działkach nr B i A stacji paliw płynnych wraz z LPG została zakończona, a zjazd jest użytkowany przez klientów stacji;
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w skutek cofnięcia wniosku wnioskodawców stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy działania prowadzące do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzone roboty budowlane (które nie wymagają pozwolenia na budowę) obligują inwestorów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych, rozpoznanie skargi także pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentacje wskazaną w powyższych zarzutach. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że na nieruchomości nr B i A położonej w Bochni z inicjatywy H. i A.K. został wybudowany wjazd i wyjazd. Skoro zatem wjazd i wyjazd jest już wybudowany, to jego funkcjonowanie bez decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu narusza obowiązujące przepisy prawa. Tymczasem zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji są obowiązane przestrzegać przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien rozważyć czy cofnięcie wniosku jest zgodne i nie zmierza w efekcie do obejścia przepisów prawa i usankcjonowania bezprawia. Skoro przeprowadzona i zakończona inwestycja doprowadziła do zmiany sposobu zagospodarowania terenu to obligatoryjnie powinna być wydana w tym zakresie decyzja. Zdaniem skarżących kasacyjnie samowolne zrealizowanie opisanej wyżej inwestycji nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych regulacji wynika zatem, iż to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania wskazuje na naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego, to jest art. 59 u.p.z.p. i art. 105 § 1 k.p.a.
Analiza tych zarzutów prowadzi przy tym do wniosku, że podstawową kwestią, wymagająca rozpatrzenia jest trafność oceny Sądu wojewódzkiego co do prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ocena Sądu pierwszej instancji prowadząca do stwierdzenia, że organy administracji zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest trafna.
Należy przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten jednak, nie został naruszony przez Sąd I instancji albowiem nie był i nie powinien był być stosowany przez Sąd w okolicznościach tej sprawy. Uszło uwadze skarżących, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wszczęte z urzędu. Skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanowi materialnoprawną podstawę postępowania, to jego cofnięcie powoduje, że w sprawie odpada jeden z elementów, których istnienie jest kluczowe dla bytu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji brak wniosku powoduje, że sprawa nie może być rozstrzygnięta merytorycznie, a postępowanie winno zostać umorzone. Zaznaczyć należy, że zainicjowanie postępowania wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Tym samym poza wnioskodawcą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty, w tym podmioty mające przymiot stron, nie nabywają praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Ich udział w sprawie sprowadza się tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów będących ich własnością. Wynika to stąd, że w tego rodzaju sprawach bezpośrednio rozstrzyga się o interesie prawnym (uprawnieniach) inwestora, natomiast sytuacja prawna pozostałych stron postępowania, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich, kształtowana jest pośrednio. Rację ma zatem Sąd I instancji akceptując stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że byt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależniony jest wyłącznie od istnienia skutecznego wniosku o jego wszczęcie przez cały okres postępowania, brak takiego wniosku lub jego cofnięcie czyni zawsze takie postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Rezygnacja inwestora z kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oznacza brak podmiotu, do którego bezpośrednio adresowana jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i który wyłącznie byłby uprawniony do podjęcia dalszych czynności administracyjnoprawnych związanych z procesem inwestycyjnym.
Nie ma także racji skarżąca, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że w ocenie jej autora w sprawie winien mieć zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. i dla skuteczności cofnięcia wniosku niezbędny jest brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania oraz ocena, czy za umorzeniem postępowania przemawia interes społeczny. Jednakże stanowisko to jest błędne, bowiem skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują żadnych wyjątków w zakresie, możliwości prowadzenia postępowania z urzędu, to zgoda pozostałych stron na jego umorzenie czy też jej brak nie ma znaczenia prawnego. Powyższe odpowiada dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i wskazał, że umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym sprostować należy, błędne sformułowanie Sądu pierwszej instancji, iż "Prawidłowo organ II instancji oceniał, że wskazana podstawa prawna decyzji organu I instancji tj. art. 105 § 1 k.p.a. jest niewłaściwa, gdyż hipoteza tej normy nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawidłowo wydał decyzję reformatoryjną, wskazując na właściwą podstawę prawną". Jednocześnie stwierdzić należy, iż omyłka ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Także rozważania, czy za umorzeniem postępowania przemawia interes społeczny są zbędne, skoro organ administracji nie ma żadnych prawnych instrumentów, by zmusić inwestora do kontynuowania udziału w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji, dla której ustali w drodze decyzji warunki zabudowy. Umorzenie postępowania, w przypadku cofnięcia przez inwestora lub inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmian w zagospodarowaniu ich terenu, a co za tym idzie nie wpływa na ich interes prawny. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia dokonanej już zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bowiem wyłącznym dysponentem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest inwestor.
Ubocznie wskazać należy, że art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowi przepisu prawa materialnego. Na taki charakter wskazał autor skargi kasacyjnej przypisując Sądowi pierwszej instancji wady określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miałoby charakter procesowy, z tym że, nie można zapominać, że prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna winna odnosić się do przepisów postępowania, które stosuje sąd wojewódzki, a nie organ administracji. Tymczasem nie może budzić wątpliwości, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia czy kontrolowany przez sąd akt nie narusza tych przepisów.
W świetle postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 zgodnie, z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należało uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (tak też NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 634/09, dostępny w CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.