Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2841/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. i G. O. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 21 września 2018 r. znak:... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję podkreślił, że decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 21 września 2018 r., została zaskarżana w części dotyczącej podstawy prawnej wszczęcia postępowania, to jest art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.), podstawy prawnej umorzenia postępowania, przez wskazanie art. 67 ww. ustawy oraz w części uzasadnienia odnoszącego się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania. Adekwatnie do tego, we wnioskach skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej: (1) podstawę prawną wszczęcia i prowadzenia postępowania, (2) podstawę prawną umorzenia postępowania – art. 67 ustawy, (3) uzasadnienie decyzji odnoszące się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania.
Sąd zauważył jednak, że zaskarżona decyzja w swojej osnowie nie zawiera formalnie wyodrębnionych części, które nadawałyby się do oddzielnego zaskarżenia. Zgodnie z zasadą niezwiązania zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie będąc ograniczony sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd uznał zatem, że miał obowiązek zbadania zgodności z prawem decyzji w całości (skoro nie jest możliwe wyodrębnienie zaskarżonej części oraz pozostałej części tej decyzji).
Zdaniem Sądu, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Organ wskazał jako podstawę prawną decyzji – przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 65 i 67 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Sąd podkreślił, że kwestionowane przez skarżących przepisy art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 65 i 67 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r., wymienione zostały jako pozostające w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który decydował o umorzeniu postępowania. Przy czym, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że przepisy te nie pozostawały w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (nie miały w sprawie zastosowania) nie powoduje (także zgodnie z wywodami skargi), że umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem wadliwym. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji - stanowiącej swoistą reasumpcję – organ wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne nie może toczyć się w sytuacji, gdy w jego toku przestał istnieć jego przedmiot, bądź gdy przedmiot nie istniał już przed wszczęciem postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma miejsce, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Ustalenie przez organ administracji publicznej istnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje do umorzenia postępowania. Nie ma bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy.
Takie twierdzenia organu były w ocenie Sądu pierwszej instancji adekwatne do stanu sprawy i stanowiły jego istotę, polegającą na tym, iż wszczęte z urzędu na podstawie art. 62 i 65 ww. ustawy postępowanie, należało umorzyć, gdyż nie miało ono swojego przedmiotu, co ustalono w jego toku.
Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2016 r. Niszczenie dokumentacji medycznej uprzednio odwzorowanej cyfrowo i wprowadzonej do systemu informatycznego podmiotu, przestało być bezprawne z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., tj. z dniem 1 stycznia 2011 r.
Sąd uznał, że rację mają skarżący, że uzasadnienie decyzji jest w znacznych fragmentach nieprawidłowe, koncentruje się bowiem na ustaleniach faktycznych odnoszących się do działań, potencjalnie mogących być stosowaniem praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów - w okresie, który z przyczyn wynikających z brzmienia art. 67 ustawy, nie powinien być poddawany analizie.
Po dokonaniu tych ustaleń, Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 4 ustawy, tj. decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, stwierdzającej zaniechanie jej stosowania, z uwagi na instytucję przedawnienia uregulowaną w art. 67 ustawy. Nie jest w tych okolicznościach, jedynie procesową retoryką twierdzenie skargi, iż prowadzenie postępowania mogło być w odczuciu skarżących odebrane jako szykana.
Tym niemniej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest ze wszech miar prawidłowe (w skardze niekwestionowane), natomiast wskazane wyżej wadliwości uzasadnienia i podstawy prawnej nie są tymi, które można zakwalifikować jako naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy ani jako naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zaznaczył również, że długi czas trwania postępowania nie miał znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia o umorzeniu, także dlatego, że stronie przysługiwały środki prawne do zwalczania przewlekle prowadzonego postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej G. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Rzecznika Praw Pacjenta w części obejmującej:
- podstawę prawną wszczęcia i prowadzenia postępowania, to jest z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta,
- podstawę prawną umorzenia postępowania, to jest z art. 67 powołanej ustawy oraz
- uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do podstawy wszczęcia i umorzenia postępowania z powołanych wyżej podstaw prawnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu doprowadzenia sentencji oraz uzasadnienia decyzji do stanu zgodnego z prawem, to jest zawarciu w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego stwierdzenia, że postępowanie wszczęto wadliwie w kierunku ustalenia czy skarżący stosowali praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów oraz, że postępowanie dowodowe wykazało, że praktyki takie nie miały miejsca, wobec czego postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć
Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z 81 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2010 r. Nr 252, poz. 1697), obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania w nin. sprawie
- przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym tej sprawy organ administracji prawidłowo zastosował wskazane przepisy, to jest przyjął, że skarżący dopuszczają się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów poprzez niszczenie papierowej dokumentacji medycznej po jej uprzednim zdigitalizowaniu i przeniesieniu do systemu..., i w efekcie wszczął postępowanie, którego wszcząć nie było wolno z braku przesłanek istnienia praktyk wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta;
- art. 67 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z § 81 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania
- przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym tej sprawy organ administracji prawidłowo zastosował wskazane przepisy zarówno co do faktu zastosowania instytucji przedawnienia jako materialnoprawnej podstawy umorzenia postępowania, jak też przyczyn jej zastosowania, mimo że w dacie wszczęcia postępowania przez Rzecznika i w okresie niemal 6 lat poprzedzających tę datę, niszczenie papierowej dokumentacji medycznej po jej zdigitalizowaniu było nie tylko było całkowicie legalnym sposobem postępowania z dokumentacją przez podmiot leczniczy (skarżących) i nie mogło stanowić zarzucanych przez Rzecznika w postanowieniu o wszczęciu postępowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, lecz było wręcz przez prawo nakazane w dacie wszczęcia postępowania;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta w granicach skargi, to jest w zakresie podstawy prawnej wszczęcia i umorzenia postępowania oraz sprzecznego z ustaleniami postępowania dowodowego uzasadnienia decyzji, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i znajdujących oparcie w stanie faktycznym sprawy, błędnie ocenionym przez organ a w szczególności:
- nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zastosowanie instytucji przedawnienia jest bezprawne, gdyż zarówno w dacie wysłania pisma przez skarżącego G. O. do Rzecznika Praw Pacjenta z roku 2016, które stało się przyczyną wszczęcia postępowania, jak też w dacie wszczęcia postępowania oraz jego umorzenia, "praktyki", które organ administracji zarzuca skarżącym były nie tylko całkowicie legalnym sposobem wytwarzania, gromadzenia, przetwarzania i przechowywania dokumentacji medycznej, lecz sposobem wprost przez prawo nakazanym;
- nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 65 ustawy o prawach pacjenta przez naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego ale też i słusznego interesu skarżących jako strony prowadzącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej udzielającego świadczeń medycznych ze środków publicznych (NFZ), obowiązków w zakresie informowania strony i przekonywania, takiego prowadzenia postępowania które pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów państwa, rzetelnego postępowania dowodowego;
- naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii zarzutów podniesionych w skardze na decyzję administracyjną, a wskazanych powyżej w pkt 1, a w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutu, że nie wolno było zastosować art. 67 jako merytorycznej podstawy umorzenia postępowania, a więc że nie można było umorzyć postępowania z uwagi na przedawnienie, gdyż przyjęcie przedawnienia wprost przesądza, że strona postępowania dopuściła się naruszenia prawa, lecz nie można jej ukarać z uwagi na upływ czasu, gdy tymczasem ani w dacie wszczęcia postępowania, ani w dacie jego umorzenia nie istniał stan, który uzasadniałby przyjęcie, że strona (skarżący) dopuścili się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.
W efekcie, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi co do jej istoty, która wyraża się w prostym stwierdzeniu, że zarówno podstawa materialnoprawna umorzenia postępowania połączona z podstawą prawną jego wszczęcia, jak też ta część uzasadnienia decyzji, która odnosi się do wyjaśnienia ww. podstaw prawnych, rażąco naruszają prawo, bowiem wprost przyjmują, że skarżący dopuścili się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, która to konstatacja jest w całości sprzeczna z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu dowodowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sprawa administracyjna to sprawa, która ma podstawy w przepisach prawa materialnego, których stosowanie w okolicznościach faktycznych zapisanych w tym przepisie daje podstawy do określenia uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Przepisy prawa materialnego, które podlegają autorytatywnej konkretyzacji prowadzonej przez organ administracji publicznej, konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, wymagają dokonania tej konkretyzacji na drodze prawa, a zatem w trybie regulowanym przepisami prawa procesowego. Wszczęcie postępowania w sprawie na podstawie przepisu prawa materialnego otwiera ustalenie, zgodne z przepisami prawa procesowego, stanu faktycznego, który dla wyprowadzenia konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawnej przepisu prawa materialnego wymaga stwierdzenia, że odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Zatem na drodze prawa Rzecznik Praw Pacjenta ustala stan faktyczny sprawy, którego hipotetyczny stan jest zapisany w art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie w razie ustalenia naruszenia praw pacjenta regulacji art. 64 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Nie uregulowano sposobu zakończenia postępowania w sprawach naruszenia praw pacjenta, w przypadku gdy w wyniku czynności ustalenia stanu faktycznego nie stwierdzono naruszenia praw pacjentów. Zgodnie z art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w zakresie nieuregulowanym w przepisach niniejszego rozdziału i rozdziału 14 do postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie ma art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ umarza postępowanie jeżeli z jakichkolwiek przyczyn, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Ustalenie, że stan faktyczny w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe w zakresie przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia naruszenia nakazu lub zakazu przewidzianego w normie prawa materialnego. Wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjenta, na podstawie art. 62 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w razie gdy ustalono, że nie doszło do naruszenia tych praw, kończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 67 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zarzut ten w stanie faktycznym sprawy jest zasadny, ale nie ma znaczenia prawnego dla tego rodzaju naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie środka prawnego, uchylenia decyzji. Artykuł 67 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta stanowi, że "Nie wszczyna się postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, jeżeli od końca roku, w którym zaprzestano ich stosowanie, upłynął rok". Ustanowiona przesłanka ma moc bezwzględnie obowiązującą, a oznacza to, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Upływ ustawowego terminu powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, co wyłącza dopuszczalność jego wszczęcia. W razie wszczęcia postępowania z naruszeniem przesłanki przedawnienia organ kończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie. Powołanie w sprawie art. 67 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentów, który nie miał zastosowania, nie miało wpływu na wynik sprawy, jeżeli w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy obowiązujące prowadzące do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Odniesienie się przez organ do zmian w przepisach prawa, które wyłączają stosowanie przepisów ustawy do okresu sprzed przedawnienia, nie miało wpływu na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia praw pacjentów jest prawidłowe, a oznacza to, że nie było podstaw prawnych do merytorycznego zakończenia sprawy (art. 64 ust. 1 do ust. 4 tej ustawy), co dało podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzygnął sprawę w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, poddając kontroli zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku odpowiada przepisom prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.