Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1982/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 380/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących 455 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz N. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 90 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego położonego w G. na działce o numerze ewidencyjnym [...].

Właścicielka nieruchomości sąsiedniej (nr [...]) – I. W. – pismem z dnia [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy ustalonych dla powyższej inwestycji. Podniosła, iż nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie. Inwestorzy prowadzą na swojej nieruchomości działalności produkcyjną, która niesie dla wnioskodawczyni szereg uciążliwości.

Burmistrz Miasta N. decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] w G., będącej współwłasnością D. G., R. G. i A. G.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że planowana inwestycja jest możliwa pod warunkiem zachowania odległości planowanego budynku od granic działki zgodnie ze szczególnymi przepisami technicznymi, tj. przy zachowaniu odległości co najmniej 3 m od granicy działki w wypadku ścian projektowanego budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych. W przypadku zachowania tych odległości właściciele sąsiednich działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie są stronami w sprawie. Organ zaznaczył przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza budowę budynku magazynowo-gospodarczego, a nie warsztatowego oraz nakłada na inwestora konieczność ochrony interesów osób trzecich z zaznaczeniem, że inwestycja nie może powodować uciążliwości na sąsiednim terenie.

1. I. W. odwołała się od tej decyzji twierdząc, że jest stroną postępowania, a prowadzona na wskazanej działce produkcja jest uciążliwa dla sąsiadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że w sprawie nie ma żadnych przesłanek do wznowienia postępowania. Organ wskazał, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy pokazuje wyraźnie, iż zabudowa szwalni na działce nr [...] znajduje się w granicy z działką nr [...]. Już ta okoliczność obliguje organ do uznania właściciela działki nr [...] za stronę postępowania.

Ponadto organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaki charakter ma zabudowa na działce nr [...]. Burmistrz oświadczył w piśmie z dnia [...], że nie dysponuje planem realizacyjnym, w oparciu o który zrealizowano pierwszą część zabudowy na wymienionej działce. Bez wyjaśnienia i wykazania tożsamości pomiędzy "zakładem krawiecko-bieliźniarskim" a "firmą meblarską", jak przedstawia siebie firma [...] w internecie, nie istnieje możliwość uznania za bezsporne, że nowa zabudowa jest kontynuacją poprzedniej funkcji, na którą właściciele firmy mieli stosowne zezwolenia.

Organ odwoławczy wypowiedział się także na temat badań poziomu hałasu wykonanych w 1998 r. (kopie badań dostarczył inwestor) stwierdzając, że nie mogą być uznane za wiarygodne i aktualne. Badania takie powinny dotyczyć oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie i powinny odbywać się w taki sposób, by zapewnić właścicielom tych nieruchomości czynny udział w badaniach. W związku z tym należy uznać decyzję organu pierwszej instancji za przedwczesną i naruszającą art. 107 k.p.a. Te okoliczności będą stanowić podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

Inwestorzy: D. G., R. G. i A. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu właścicieli działek sąsiednich za strony postępowania. Wskazali również, iż naruszono art. 24 § 1 k.p.a., gdyż w charakterze sprawozdawcy orzekał pracownik Kolegium zaprzyjaźniony z właścicielami działek sąsiednich. W takiej sytuacji zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

W dopowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczyło przy tym, że w zaskarżonej decyzji nie rozstrzygnęło, kto winien być stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, a wskazało, jakimi kryteriami winieni posługiwać się organ pierwszej instancji, ażeby właściwie ustalić krąg tych podmiotów. Kolegium uznało za nietrafny zarzut dotyczący okoliczności uzasadniających wyłączenie pracownika od rozstrzygania sprawy.

Odpowiedź na skargę wnieśli również I. W., Z. i K. G. oraz B. i C. S. wnosząc o jej oddalenie.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotem sprawy jest wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy budynku magazynowo-gospodarczego. Planowana inwestycja jest zupełnie nowa i nie stanowi rozbudowy poprzednio wznoszonych przez skarżących obiektów. Tymczasem istota rozważań organu odwoławczego dotyczy rozstrzygnięć kończących wcześniejsze postępowania zmierzające do wybudowania, istniejącego już, budynku szwalni, który został posadowiony w granicy z działką nr [...] w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...].

Biorąc pod uwagę, iż organ w takiej sprawie nie może działać z urzędu, nie jest on również uprawniony do rozstrzygania sprawy ponad osnowę wniosku. Zatem pozbawione podstaw prawnych jest rozstrzyganie Kolegium w przedmiocie innych decyzji nie objętych żądaniem wniosku o wznowienie postępowania. Z tych względów brak uzasadnienia dla merytorycznego badania podstaw wznowieniowych postępowania, którego przedmiotem było wybudowanie budynku szwalni w granicy z działką uczestniczki. Co istotne wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu nie obejmował nowej zabudowy w granicy działki.

Konsekwentnie Sąd stwierdził, iż nie widzi przesłanek wskazujących na konieczność podania aktualnego poziomu hałasu dla już istniejącej szwalni, tj. obiektu nie będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Przedwczesne są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji merytoryczne rozważania odwołujące się do charakteru zabudowy już istniejącej, chociażby z tego względu, że postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu nie zostało jeszcze wznowione. Przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a może stanowić podstawę odmowy wznowienia, jeżeli oczywistym jest, że wniosek nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Jeżeli natomiast istnieje potrzeba dokonania ustaleń i rozważań w tym zakresie, to koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania dotyczącego między innymi przyczyn wznowienia. Zgodnie z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie sądowym poglądem podstawą wznowienia nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia. Taka ocena jest przeprowadzana dopiero po wznowieniu postępowania.

Sąd uznał za niezrozumiałe i nieuzasadnione twierdzenie Kolegium wskazujące na możliwość zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

W konkluzji Sąd stwierdził, iż z powołanych wyżej przyczyn, a zwłaszcza z uwagi na treść uzasadnienia, które powoduje, że decyzja organu drugiej instancji uchyla się spod merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej, uznać należało, że został ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a.), względnie rzutować na prawidłowość postępowania przed organem pierwszej instancji.

W sprawie naruszenia art. 24 k.p.a. Sąd uznał, że nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w tym aspekcie, gdyż skarżący nie wnosili o wyłączenie pracownika organu i organ nie wydał orzeczenia, które podlegałoby kontroli sądu.

We wskazaniach dla organu ponownie rozpatrującego sprawę Sąd nakazał dokonanie, zgodnie z wnioskiem o wznowienie postępowania, ponownej oceny prawidłowości i zasadności decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego w świetle wskazanych przepisów.

Jako podstawę prawną swojego wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., reprezentowane przez radcę prawnego J. G., zaskarżyło wyżej opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ skarżący zarzucił wyrokowi:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134, art. 7 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez zastosowanie i uznanie, że rozstrzygnięcie Kolegium dotknięte było innymi naruszeniami przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3. - art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez zaniechanie kontroli prawidłowości działań administracji w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego,
4. - art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie wyroku NSA z dnia 12 października 1999r. sygn. akt II SA/Po 1900/98, którym oddalono skargę D. G., R. G. i A. G. na decyzję SKO w P. z dnia [...] utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno-magazynowego oraz nadbudowy budynku warsztatowego (istniejąca szwalnia) o część mieszkaniową.
5. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.;
6. - art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez odrzucenie możliwości uznania dowodów, na podstawie których orzekał organ pierwszej instancji, za fałszywe,
7. - art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do przyjęcia, ze wniosek I. W. o uznanie jej za stronę może być zasadny,
8. - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie, że mogą wyjść na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Kolegium stwierdziło, że z uwagi na uregulowania ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzkie sądy administracyjne podejmują wszelkie działania mające na celu nie tylko kontrolę legalności aktów prawnych, ale załatwienie sprawy jako całości. Zatem Sąd pierwszej instancji winien dokonać analizy całości sprawy celem ustalenia poszczególnych naruszeń, ich wzajemnej relacji oraz wpływu danych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego. W tym kontekście fundamentalne znaczenie dla sprawy ma uwzględnienie wyroku NSA z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt II SA/Po 1900/98, który dotyczy tej samej działki i tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Wyrok ten określił, że działalność firmy meblarskiej (wykonywanie pokrowców na meble) jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Stan niezgodności z prawem tej działalności trwa po dzień dzisiejszy. W związku z tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku, twierdzące, że decyzja Kolegium dotknięta jest innymi naruszeniami przepisów postępowania, jest chybione.

Zdaniem Kolegium właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, mają prawo być traktowani jako strony postępowania, zarówno z uwagi na przyleganie zabudowy szwalni do ich nieruchomości jak i z uwagi na negatywne oddziaływanie szwalni na działki sąsiednie. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponieważ wbrew w/w wyrokowi NSA trwa produkcja w szwalni pokrowców meblarskich - także nocą, to krąg stron postępowania wymaga bezwzględnego dokonania pomiarów hałasu, by status strony uzyskali wszyscy właściciele nieruchomości objętych oddziaływaniem szwalni meblarskiej.

Kolegium podkreśliło, iż niewłaściwe było uchylenie jego decyzji, która nakazywała organowi pierwszej instancji rozstrzygnąć wniosek o wznowienie postępowania z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę D. G., R. G. i A. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazali, że Kolegium w skardze kasacyjnej powiela jedynie argumentację ze swej uchylonej decyzji i nie zawiera rzeczowych zarzutów. Podzielili oni w zasadzie argumenty Sądu pierwszej instancji. Nadto stwierdzili, że I. W. i inni właściciele działek sąsiednich nie mogą być uznani za strony postępowania. Na poparcie tego stanowiska powołali szereg wyroków NSA. W ocenie wskazanych osób skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów odnoszących się do przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Na marginesie podnieśli, iż w toku postępowania przed Kolegium nie mogli złożyć wniosku o wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 k.p.a., bowiem nie wiedzieli, iż pracownik ten jest w składzie orzekającym. Dowiedzieli się o tym dopiero w momencie otrzymania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna częściowo odpowiada przedstawiony wymogom, jednakże żadnego z postawionych w niej zarzutów nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ sprowadza do jednej tezy, iż Sąd ten mimo ciążącego na nim obowiązku nie orzekł w granicach sprawy, ignorując jednocześnie związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IISA/Po 1900/98 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący kasacyjnie organ, kwestionując rozstrzygnięcie Sądu, sam jednak nie precyzuje jakie jego zdaniem są granice sprawy i nie uzasadnia prezentowanego stanowiska. Rozważania natury ogólnej na temat roli wojewódzkich sądów administracyjnych nie stanowią uzasadnienia zarzutów pozwalających uznać je za mające usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wnika, iż Sąd pierwszej instancji, wskazując na przedmiot sprawy, którym jest wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy budynku magazynowo-gospodarczego, uznał rozważania organu odwoławczego za wykraczające poza przedmiot sprawy. Zauważyć należy, że sprawa dotyczy wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego I. W., która twierdzi, iż przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania. Wobec odmowy wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji, opartej na art. 149 § 3 k.p.a., rzeczą organu odwoławczego było dokonanie oceny czy istniały podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a więc czy oczywistym było, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy też zachodziła konieczność dokonania ustaleń i przeprowadzenia rozważań co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

W istocie rzeczy takie są granice sprawy o wznowienie postępowania. Takie też stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji i należy uznać ja za prawidłowe. W tym kontekście, przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozważania organu odwoławczego zasadnie zostały ocenione, jako wykraczające poza przedmiot sprawy.

Zatem brak jest usprawiedliwionych podstaw pozwalających uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134, art. 7 i art. 3 § 1 p.p.s.a., jak i art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.. Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał bowiem w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego dotyczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IISA/Po 1900/98, na który wskazuje skarżący kasacyjnie organ. Jednocześnie rozstrzygając sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla kolejnego zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja ma nastąpić na tej samej działce, Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 12 października 1999 r. Polemika organu odwoławczego z prawidłowym stanowiskiem Sądu stanowi jedynie konsekwencję błędnego pojmowania przez ten organ tożsamości sprawy jak i zakresu postępowania, w którym zapadła decyzja poddana ocenie Sądu.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również nie mogły zostać uwzględnione. Określając w skardze kasacyjnej podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy podać, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Sąd nie może samodzielnie korygować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać.

Skarżący kasacyjnie organ formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał, czy naruszenie polega na błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu. Również uzasadnienie niniejszej podstawy nie określa w żaden sposób rodzaju zarzucanego naruszenia, a w konsekwencji nie podaje jaka powinna być właściwa wykładnia bądź właściwe zastosowanie. W istocie rzeczy w skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego uzasadnienia omawianego zarzutu. Wobec tego wadliwe postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a..