Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1992/16 w sprawie ze skargi A. M. – P. na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kary grzywny, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z [...] 2016 r. (znak: [...]) Rzecznik Praw Pacjenta utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] 2016 r. (znak: [...]) o odmowie zwolnienia skarżącej z grzywny w kwocie 50 zł na podstawie art. 88 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że z treści postanowienia o nałożeniu kary grzywny wynika, że kara została nałożona za odmowę przedstawienia na wezwanie organu dokumentacji medycznej małoletniego J. S. wytworzonej w przychodni prowadzonej przez spółkę jawną. Tę odmowę organ zakwalifikował jako odmowę udziału w czynności urzędowej. Sąd I instancji stwierdził, że odmowa udostępnienia dokumentacji medycznej nie może być uznana za odmowę udziału w czynności urzędowej. Są to dwa rożne co do treści zachowania. Organowi w istocie chodziło o odmowę udostępnienia mu dokumentacji medycznej małoletniego pacjenta, o czym świadczy treść wezwań kierowanych do podmiotu leczniczego i powoływanie się na art. 26 ust.3 pkt 2 ustawy, łącznie z podkreśleniem że Rzecznik Praw Pacjenta jest organem władzy publicznej. Według art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi oraz jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta a także m. in. organom władzy publicznej.
Natomiast art. 52 ust. 2 ustawy, nawiązujący do tego ogólnego obowiązku określonego w art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, daje Rzecznikowi m. in. prawo do żądania złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji pozarządowych, społecznych i zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz samorządów zawodów medycznych. Z tego przepisu, który określa w sposób wyczerpujący krąg podmiotów, w stosunku do których Rzecznik może kierować określone tak żądania, wynika, że Rzecznik nie ma takiego prawa w stosunku do każdego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Ten przepis dotyczący m. in. żądania złożenia wyjaśnień i przedstawienia akt sprawy (dokumentacji medycznej) nie obejmuje przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r. poz. 584 ze zm.), ani też spółek jawnych. Spółka jawna zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. jest spółką osobową, nieposiadającą organów, a więc żądanie przedstawienia akt sprawy od wspólników tej spółki nie mieści się w dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania art. 54 ustawy, a ten przepis odsyła do odpowiedniego stosowania k.p.a. w tym do art. 88 tej ustawy. Przepis art. 88 k.p.a. przewiduje możliwość nałożenia kary grzywny za ściśle w nim określone zachowania świadka lub biegłego: niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie organu, bezzasadną odmowę złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej.
Odmowa udostępnienia akt nie może być kwalifikowana jako odmowa udziału w czynnościach urzędowych. Powszechnie akceptuje się zasadę, według której przepisy przewidujące nałożenie różnego rodzaju sankcji muszą być interpretowane w sposób ścisły. Odmowa udziału w czynnościach to na ogół nieusprawiedliwiona nieobecność podczas wykonywania tych czynności (może tu również wchodzić w grę powstrzymanie się osoby obecnej od udziału w czynnościach). Na taka interpretację zachowania podlegającego ukaraniu na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. wskazuje również treść § 2 tego przepisu, określającego przesłanki zwolnienia od nałożonej kary grzywny. Wymienia się tam: usprawiedliwienie nieobecności, odmowy zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin. Nie ma tam mowy o usprawiedliwieniu nie wydania dokumentów (akt sprawy).
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z [...] 2016 r.
Rzecznik Praw Pacjenta wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- 1. przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na uchyleniu postanowienia organu w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i powinno zostać uchylone;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ art. 88 § 2 k.p.a., który w swojej treści uniemożliwia uznanie za usprawiedliwione odmowy udziału w innych czynnościach urzędowych w rozumieniu art. 88 § 1 k.p.a. i zwolnienie od kary grzywny a odmowa ww. uznania przez organ była zasadna, co czyni postanowienie z dnia [...] 2016 r. (znak: [...]) odpowiadające przepisom prawa;
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 50 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnie i przyjęcie, iż odmowa udostępnienia dokumentacji medycznej nie może być kwalifikowana jako odmowa udziału w czynnościach urzędowych;
- b) art. 54 u.p.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez błędną wykładnie i przyjęcie, że przepisy k.p.a. (art. 50 § 1 k.p.a.) w zakresie żądania udostępnienia dokumentacji medycznej w toku postępowania wyjaśniającego nie mogą być odpowiednio zastosowane skoro uprawnienie Rzecznika Praw Pacjenta do żądania od spółki jawnej bądź jej wspólnika przesłania ww. dokumentacji nie zostało uregulowane przez przepisy art. 49 - 53 u.p.p. (w brzmieniu do dnia 11 maja 2017 r.) a przepis art. 52 ust. 2 u.p.p. nie przewiduje możliwości wezwania do udziału w danej czynności urzędowej ani przepisy u.p.p. nie dopuszczają możliwości nałożenia przez Rzecznika grzywny w razie bezzasadnej odmowy udziału w tej czynności.
Na tych podstawach wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] 2016 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
A. M. – P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W postępowaniu w sprawie naruszenia praw pacjenta, prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 186), zastosowanie mają odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 tej ustawy). Przyjęcie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma tę konswekwencję prawną, że zastosowanie będą miały przepisy kodeksu, ze względu na odrębność tego rodzaju spraw, wprost, odpowiednio przez ich modyfikację, a też powodować to będzie, że przepisy te nie będą miały zastosowania. Do przepisu, który będzie miał zastosowanie wprost należy zaliczyć art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że “Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
W świetle regulacji ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a zwłaszcza art. 53 tej ustawy, stroną w sprawie naruszenia praw pacjenta jest podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego działanie w zakresie praw pacjenta, jest przedmiotem czynności wyjaśniających w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia praw pacjenta. Uprawnienie procesowe podmiotu leczniczego reguluje zasada ogólna czynności udziału strony (art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), gwarantując czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego w zakresie poszanowania praw pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta może żądać od podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych złożenia wyjaśnień. Stanowi o tym art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. To, że dodano do art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawą z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 836) w brzmieniu “Prowadząc postępowanie, o którym mowa w ust.1 pkt 1, Rzecznik ma prawo: żądać złożenia wyjaśnień oraz zapewnienia dostępu do dokumentów, przez podmioty udzialające świadczeń zdrowotnych" nie oznacza, że na podstawie obowiązującego brzmienia art. 52 ust.2 pkt 2 Rzecznik Praw Pacjenta nie mógł żądać od podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych złożenia wyjaśnień. Należy wskazać na wyraźne rozróżnienie złożenia wyjaśnień od przedstawienia akt sprawy, które należy wiązać z aktami sprawy prowadzonej przez właściwe organy administracji publicznej.
Podmiot udzielający świadczeń ma status strony w postępowaniu przed Rzecznikiem Praw Pacjenta, co gwarantuje mu prawo do czynnego udziału. Nie oznacza to jednak dopuszczalności stosowania art. 88 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania nie przesądza dopuszczalności wprowadzenia, przez rozszerzenie zakresu podmiotowego, podstaw do ukarania karą grzywny. Artykuł 88 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera ograniczenie podmiotowe ukarania karą grzywny do świadków, biegłych, osób trzecich. Nie jest dopuszczalne nałożenie kary grzywny na stronę, której praw lub obowiązków dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania. Stanowi o tym też expressis verbis art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego “(...) Do przesłuchania strony stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu".
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.