Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1561/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. i L. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), umorzył postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Organ przyjął, że bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania wynikała z ustalenia, że budynek gospodarczy (9,03 m x 3,14 m), stanowiący przedmiot orzekania, został w trakcie trwającego postępowania zmierzającego do oceny możliwości jego legalizacji przebudowany, co skutkowało zmianą jego charakterystycznych parametrów technicznych.
W związku z powyższym ustaleniem dotyczącym wykonania nowego obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie w dniu [...] listopada 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie kontroli budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,50 m x 3,20 m bez wymaganego zgłoszenia, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), nakazał E. i L. G. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego stanowiącego samowolę budowlaną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonany z pominięciem obowiązku zgłoszenia budynek gospodarczy został usytuowany w narożniku z działkami o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] przy czym usytuowany jest od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] oraz [...] w odległości ok. 0,55 m. Obiekt posiada drzwi drewniane wejściowe usytuowane w ścianie oddalonej od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] ok. 3,00 m. Organ wyjaśnił, że brak zachowania odległości wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powodował, że nie była możliwa legalizacja budynku wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia i konieczne było nakazanie jego rozbiórki.
Ponadto usytuowanie budynku sprawiało, że nie było możliwe uznanie, że stanowi on zamierzenie budowlane określone decyzją Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia 3 lipca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy terenu działki nr ewid. [...] dla inwestycji polegającej na budowie drewnianego budynku gospodarczego bez fundamentu bezpośrednio przy granicy z działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, że nakaz rozbiórki budynku gospodarczego wynikał z prawidłowego ustalenia, że uzyskana przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała istniejącej lokalizacji budynku, a ponadto pozostawał on w sprzeczności z dyspozycją przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Był bowiem oddalony od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...] i [...] o 0,55 m, a ponadto ściana budynku z drzwiami wyjściowymi była usytuowana w odległości 3,00 m od granicy z działką sąsiednią (nr ewid. [...]).
Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, iż w celu spełnienia warunków techniczno-budowlanych odwołujący się są skłonni budynek nietrwale połączony z gruntem przesunąć w miejsce odpowiadające ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto nie jest dla nich problemem dokonanie przeróbki drewnianej konstrukcji poprzez likwidację otworu drzwiowego, organ wyjaśnił, że art. 49b Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Oddalając skargę E. G. i L. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. została wydana bez naruszenia prawa uzasadniającego jej uchylenie.
Sąd I instancji wskazał, że art. 49b Prawa budowlanego przewiduje możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez zgłoszenia, gdy zostanie przeprowadzone odpowiednie postępowanie legalizacyjne. Organ prowadzący postępowanie prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych (w tym przepisów techniczno- budowlanych). Z akt sprawy wynikało, że budynek gospodarczy w stosunku do działek sąsiednich usytuowany był odpowiednio: od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...] oraz z nr ewid. [...] w odległości ok. 0,55 m. Ponadto ściana przedmiotowego budynku gospodarczego posiadająca drzwi drewniane wejściowe usytuowana była w odległości 3,00 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...].
Jak wynikało z powyższego, usytuowanie budynku pozostawało w sprzeczności z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zauważył, że decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli zostanie stwierdzona samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji to organ jest nie tylko uprawniony, ale nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że kwestie przebiegu granic i ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 49b Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla przebiegu tego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. G., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu administracji publicznej została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.) wpływającym na nieprawidłowe zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. Wadliwość ta miała związek z wyjaśnianiem stanu faktycznego dotyczącego tego, czy orzeczenie w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego jest konieczne i czy nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez przesunięcie budynku do granicy działki, co wynikało z braku analizy kwestii zgłoszonej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i we wcześniejszych pismach (woli doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem przez dosunięcie budynku do granicy działki).
Miała ona także związek z błędnym uznaniem przez Sąd, iż zachodzi potrzeba ustalenia przebiegu granic i postępowania rozgraniczającego, gdy nie było wątpliwości co do prawidłowości przebiegu granic, gdyż wynikały one z map będących w posiadaniu organu, a ponadto z wadliwego uznania, iż w budynku gospodarczym są drzwi usytuowane w odległości 3 m od granicy działek, gdy w rzeczywistości usytuowanie drzwi było zgodnie z przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł, iż wolą skarżących przejawianą w całym postępowaniu było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie zmiany jego położenia. Było to możliwe, albowiem budynek ma konstrukcję drewnianą, a ponadto został posadowiony na terenie utwardzonym kostką brukową. Inwestorzy chcieli uzyskać od organu informacje, czy kiedy budynek zostałby przesunięty do ogrodzenia, prowadzone postępowanie zostałoby umorzone. Organ nie udzielił inwestorom tego rodzaju informacji, wydał natomiast decyzję o rozbiórce budynku w sytuacji, gdy posiadał informację, że inwestorzy dążą do doprowadzenia do legalizacji "usytuowania" budynku. Skarżąca zauważyła, że Starosta Żyrardowski w dniu 14 kwietnia 2014 r. wydał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni ok. 22 m w granicy działek.
W tej sytuacji wykonanie zaskarżonej decyzji polegałoby na pozbawionym sensu działaniu polegającym na rozebraniu budynku, a następnie ponownym jego złożeniu. Nadto, inwestorzy, dostosowując budynek do stanu zgodnego z prawem, usunęli drzwi wejściowe ze ściany leżącej przy granicy działek i drzwi aktualnie znajdują się na ścianie naprzeciw budynku mieszkalnego inwestorów. O fakcie zmiany usytuowania drzwi poinformowano PINB, który jednak nie uwzględnił tejże okoliczności.
Wbrew twierdzeniom Sądu nie są wątpliwe kwestie przebiegu granic i nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania rozgraniczającego. Granica działki uwidoczniona jest na mapie załączonej do decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadzący postępowanie, a także Sąd błędnie jednakże utożsamili granicę działki z jej istniejącym ogrodzeniem.
W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2016 r. E. G., działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów (zaświadczenie Starosty Żyrardowskiego z dnia 14 kwietnia 2014 r. o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]; zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; kopia mapy zasadniczej; oświadczenie wykonawcy o możliwości przestawienia budynku gospodarczego bez przeprowadzenia rozbiórki do granicy działki) na okoliczność tego, że możliwe i zgodne z prawem jest usytuowanie budynku gospodarczego i nie ma konieczności jego rozbiórki w sytuacji, gdy możliwe jest jego przesunięcie o 0,5 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które wynikało z niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowe odniesienie się przez Sąd I instancji do oceny zastosowania powyższych przepisów w zaskarżonej decyzji powinno skutkować, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, uchyleniem tejże decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do powołanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W myśl natomiast art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca naruszenie powyższych przepisów, stanowiących normatywną podstawę zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, łączy z nieuwzględnieniem przez Sąd faktu, iż cel prowadzonego postępowania polegający na zniesieniu niezgodnych z prawem skutków budowy budynku gospodarczego z pominięciem jego zgłoszenia mógł zostać osiągnięty poprzez samodzielnie podjęte przez stronę działanie naprawcze. Niepotrzebne z tego punktu widzenia było wymuszenie likwidacji samowoli budowlanej poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, a więc zastosowanie aktu przymuszającego do działania, które strona chciała, po uzyskaniu aprobaty organu administracji publicznej, z własnej woli podjąć. Tak formułowany zarzut należy uznać za uzasadniony, albowiem wadliwość procesowa, której dopuściły się organy nadzoru budowlanego, niedostrzeżona przez Sąd I instancji, miała wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że niepozbawiony trafności był ten pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, który wskazywał, że w postępowaniu określonym w art. 49b Prawa budowlanego brak jest kompetencji umożliwiającej organowi nadzoru budowlanego nałożenie na stronę obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Regulacja dotycząca likwidacji skutków prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ różni się od pozostałych form interwencji w stosunku do samowolnie wykonywanych robót, które umożliwiają organowi nadzoru budowlanego, jeżeli zachodzi taka faktyczna możliwość, podjęcie czynności naprawczych poprzez nałożenie na sprawcę samowoli obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Dopiero niewywiązanie się przez inwestora z tej niejako "szansy" legalizacji popełnionego uchybienia w procesie inwestycyjnym otwiera przed organem nadzoru budowlanego kompetencję do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. To, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49b, poddana została znacznie surowszym kryteriom niż przypadek samowoli określonej w art. 48 Prawa budowlanego spotkało się w piśmiennictwie z krytyczną oceną wskazującą na to, że takie zróżnicowanie nie daje się racjonalnie uzasadnić na gruncie obowiązujących przepisów, zważywszy, że instytucja zgłoszenia dotyczy obiektów prostych konstrukcyjnie (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 153 i n.). Zawężenie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 49b Prawa budowlanego do oceny zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanymi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza jednak, że wskazane przez ustawodawcę przesłanki materialnoprawne decyzji wymuszają na organie działanie w sposób skrajnie formalistyczny, nieuwzględniający okoliczności, które mogą zaważyć na kierunku rozstrzygnięcia sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym zasada ogólna określona w art. 7 k.p.a. odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnienia jej normatywnego znaczenia przy załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. I OSK 641/12). Ma oczywiście rację Sąd I instancji wskazujący na to, że zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję decyzji związanej, a z tego rodzaju rozstrzygnięciem należy wiązać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Rzecz jednak w tym, jak rozumiana będzie sytuacja naruszenia prawa materialnego na gruncie likwidacji samowoli budowlanej związanej z wybudowaniem obiektu budowlanego z pominięciem obowiązku jego zgłoszenia.
Niewątpliwie sens wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wyraża się w uznaniu, że podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej nie jest skłonny doprowadzić do przywrócenia stanu pierwotnego. Pozostaje on wspólny dla wszystkich robót budowlanych niezależnie od przyjętej przez ustawodawcę dychotomicznej formy wyrażania przez organ państwowy zgody na ich przeprowadzenie. Dotyczy on zatem też przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie określonym w art. 49b ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji, gdy inwestor kwestionuje stanowisko wskazujące na objęcie wykonanych robót budowlanych obowiązkiem zgłoszenia lub też sprzeciwia się uznaniu, że samowolnie wybudowany obiekt nie spełnia wymogów określonych prawem, przywrócenie stanu zgodności z przepisami uzależnione jest zatem od wydania przez organ egzekwowalnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W przypadku jednak, gdy inwestor w toku postępowania wyraża wolę doprowadzenia niezgłoszonego obiektu budowlanego do stanu w pełni zgodnego z prawem, wzgląd nie tylko na dyspozycję art. 7 i art. 8 k.p.a., ale również na charakter postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku stanowiącego konsekwencję popełnionego uchybienia, sprawia, że działanie organu administracji publicznej nie może zostać uznane za legalne, jeżeli przeciwdziała ono urzeczywistnieniu zgodnych z interesem publicznym intencji strony poprzez formalne zakończenie postępowania i wydanie decyzji orzekającej rozbiórkę.
Zwrócenie się skarżących do organu o określenie, czy - objęte wolą zrealizowania - ściśle sprecyzowane czynności faktyczne dotyczące niezgłoszonego obiektu budowlanego doprowadzą do spełnienia przesłanki określonej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, powinno zatem prowadzić do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności procesowych określających konsekwencje prawne tychże czynności dla przyjmowanej przez organ kwalifikacji prawnej samowoli budowlanej i poinformowanie o nich strony. Podstawę prawną tego zobowiązania stanowi art. 9 k.p.a. wskazujący, że organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie skarżący w sposób jednoznaczny określili, że sprzeciwiają się nałożonemu na nich nakazowi rozbiórki z powodu możliwości samodzielnego usunięcia wszystkich wadliwości budynku gospodarczego, które stanowiły podstawę faktyczną wydanej decyzji.
Dotyczyło to zarówno zmiany lokalizacji budynku w celu doprowadzenia go do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy terenu działki nr ewid. [...], jak i konwalidacji wadliwości wynikającej ze zbyt bliskiej odległości ściany posiadającej otwór drzwiowy w stosunku do granicy działki sąsiedniej (nr ewid. [...]). W aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego, że informacja o zmianie usytuowania drzwi – tak jak wskazuje to wnosząca skargę kasacyjną - została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji można bowiem jedynie wywieść, że działanie dostosowujące budynek do dyspozycji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący jedynie planują po uzyskaniu akceptacji organu, a nie że zostało ono już zrealizowane.
Okoliczność odnosząca się do etapu postępowania (postępowanie odwoławcze), na którym skarżący zgłosili zamiar dostosowania wybudowanego budynku gospodarczego do wymagań wynikających z przepisów prawa, nie może jednak stanowić argumentu aprobującego sposób postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie przestrzegania obowiązku rzetelnego prowadzenia postępowania, skoro przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 r. organ nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgłoszenie swoich wniosków przez skarżących w odwołaniu od decyzji nie może być uznane za spóźnione także z tego powodu, że postępowanie odwoławcze nie sprowadza się do formalnej kontroli decyzji organu I instancji, ale polega na przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie co do istoty.
Stąd wola doprowadzenia niezgłoszonego budynku gospodarczego przez skarżących do stanu zgodności z przepisami na etapie postępowania odwoławczego, nie powinna zostać pominięta przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem wykonanie przez skarżących wskazywanych robót budowlanych służyłoby nie tylko interesowi społecznemu oraz interesowi strony, ale również odpowiadałoby dyrektywie ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 12 § 1 k.p.a., tj. związane byłoby z posłużeniem się przez organ możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W tych warunkach przyznać należało rację wnoszącej skargę kasacyjną, która wadliwość stanowiska Sądu I instancji wiąże z naruszeniem przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania prowadzących do błędnego zastosowania prawa materialnego (art. 49b Prawa budowlanego) wskutek niewyjaśnienia, czy zastosowana sankcja administracyjna stanowiła środek rzeczywiście konieczny.
Przyjęcie prawidłowej wykładni art. 49b Prawa budowlanego, która uwzględnia treść zasad ogólnych postępowania, nakazuje bowiem uznanie, że ta kwestia związana z posłużeniem się nakazem rozbiórki, a więc najbardziej dolegliwym instrumentem oddziaływania na uczestnika procesu budowlanego, nie powinna zostać w sprawie pominięta jako nieistotna, czy też jak przyjęły organy, a za nimi Sąd I instancji, jako niewynikająca bezpośrednio z treści przepisów ustawy - Prawo budowlane.
Kwestia potwierdzenia wskazywanej przez skarżącą okoliczności związanej z innym usytuowaniem ogrodzenia niż w osi granicy działki powinna zostać wyjaśniona przed wydaniem decyzji, dlatego też stwierdzenie Sądu, iż okoliczność odnosząca się do przebiegu granic w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego nie ma znaczenia nie może zostać podzielona.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] października 2012 r. umarzającą postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Uchylenie tejże decyzji wynikało z uznania, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., albowiem dokonanie przy samowolnie wybudowanym przez inwestorów obiekcie budowlanym w toku wszczętego postępowania legalizacyjnego określonych robót budowlanych nie polegających na jego rozbiórce, ale wyłącznie zmianie charakterystycznych parametrów technicznych nie stanowi o bezprzedmiotowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania.
Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania nie tylko stan prawny, ale również stan faktyczny w sprawie może ulec zmianie, zasada aktualności orzekania przez organ administracji publicznej wymusza, by organ dostosował prowadzone postępowanie wyjaśniające do zmieniających się okoliczności faktycznych. To, iż stan samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, poprzez działanie inwestora, działania osób trzecich, czy też wpływ sił przyrody może ulec zmianie w stosunku do daty wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie oznacza, że pierwotnie wszczęte postępowanie organ powinien umorzyć, a w następstwie tego wszcząć kolejne postępowanie dotyczące samowolnie wykonanego obiektu w aktualnym na dzień wszczęcia postępowania kształcie. Znaczenie podstawowe ma bowiem wyłącznie to, czy dezaktualizacji nie uległ przedmiot postępowania odnoszony do prawnej podstawy jego prowadzenia, a także okoliczność, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany istnieje (nie został całkowicie zniszczony lub rozebrany), co nakazuje objęcie go odpowiednią reakcją organu nadzoru budowlanego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego uwzględni wyżej wyrażoną ocenę prawną odnoszącą się do umożliwienia stronie postępowania, przed wydaniem decyzji, dostosowania w zakresie możliwości technicznych i prawnych niezgłoszonego obiektu budowlanego do stanu zgodności z przepisami.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.