Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M.S. choroby zawodowej wywołanej działaniem promieniowania jonizującego – "zaćmy popromiennej", wymienionej w poz. 16 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r. jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Lublinie oraz orzeczenie lekarskie z dnia [...] kwietnia 2007 r. i orzeczenie lekarskie z dnia [...] września 2010 r. jednostki orzeczniczej drugiego stopnia tj. Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o braku podstaw do rozpoznania u M. S. zatrudnionej ostatnio w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w P., ul. [...], na stanowisku technika rtg - choroby zawodowej wywołanej działaniem promieniowania jonizującego, tj. "zaćmy popromiennej".
Wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż M. S. zatrudniona była na stanowisku technika rtg w SP ZOZ P. od [...] września 1979 r. z 5 letnią przerwą urlopu macierzyńskiego, a więc 26 lat pracowała w kontakcie z promieniowaniem jonizującym, które jak wykazywały dozymetry indywidualne i pomiary napromieniowania jonizującego wykonywane na stanowiskach pracy przy aparatach rtg nie przekraczało dopuszczalnych dawek ustalonych, jako dawki bezpieczne, nie powodujące zmian chorobowych.
W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Lublinie choroby zawodowej "zaćmy popromiennej" u M. S. nie rozpoznano. Z uzasadnienia ww. orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu wzroku "zaćmy popromiennej" wydanego w WOMP w Lublinie wynika, że na podstawie obecnie (w 2009 r.) przeprowadzonych badań lekarskich oraz badań lekarskich wcześniejszych tj. z 2006 r. nie rozpoznano u M. S. zmian chorobowych w narządzie wzroku spowodowanych działaniem promieniowania jonizującego, które przez cały okres pracy nie przekraczało na jej stanowisku pracy limitu dawek dopuszczalnych. Choroby zawodowej "zaćmy popromiennej" nie rozpoznano również u M. S. w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia, tj. w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi upoważnionym na podstawie przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia do ponownego badania i wydania orzeczeń lekarskich w przypadku wniesienia przez pracownika odwołania od orzeczenia lekarskiego z WOMP.
W orzeczeniu lekarskim Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu wzroku "zaćmy popromiennej" u M. S., Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wyjaśnił, że na podstawie wykonywanych pomiarów promieniowania jonizującego na stanowiskach pracy przy aparatach rtg jak i na indywidualnych kasetach dozymetrycznych - nie stwierdzono przekroczeń limitów dawek promieniowania X (rtg). W wyniku przeprowadzonego badania okulistycznego nie stwierdzono podstaw do uznania zmian w narządzie wzroku jako następstw warunków pracy, ponieważ obraz kliniczny zaćmy występującej u M. S. nie odpowiada obrazowi zaćmy popromiennej. Zmiany w obu oczach obejmowały część jądrowa soczewki podczas, gdy typowe dla zaćmy popromiennej są zmiany zlokalizowane w tylnym biegunie soczewki w okolicy podtorebkowej. Zaćma popromienna powstaje wówczas, jeżeli narząd wzroku jest narażony na szkodliwe, ponadnormatywne działanie promieniowania X (jonizującego).
Dawki promieniowania szkodliwego mogącego wpływać na przymglenie określonego miejsca soczewki i w następstwie powodować zaćmę zostały precyzyjnie określone. Zaćma soczewek oczu jest typowym obiektem determistycznym tzn. progowym i wg aktualnej wiedzy ten próg jest rzędu 2-5 Gy (Grey). Jeżeli wyniki dozymetrii indywidualnej wykazują wartości poniżej 1 mGy rocznie (a więc tysiąc razy mniej) to nie ma fizycznie możliwości, aby pracownik mógł otrzymać dawkę na soczewkę mogącą spowodować wystąpienie zaćmy popromiennej. Taka sytuacja nie miała miejsca na stanowisku pracy M. S., bowiem warunki jej pracy były bezpieczne i nie stwarzały zagrożenia dla zdrowia pracownika. Na podstawie szczegółowej analizy całej dokumentacji medycznej dotyczącej M. S. zarówno tej zebranej do 2006 r. jak i obecnej, dotyczącej zabiegu - operacji zaćmy obu oczu, Instytut podtrzymał swoje stanowisko ze stycznia 2007 r. o braku podstaw do rozpoznania u M. S. zmian w narządzie wzroku jako następstw warunków pracy (działania promieniowania jonizującego).
Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z [...] października 2010 r., utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał, że nie zostały spełnione warunki wymienione w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Podał, że nie została rozpoznana choroba wymieniona w poz. 16 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, a ocena narażenia zawodowego wykazała, że warunki pracy, tj. dawka promieniowania jonizującego, jaką otrzymała M.S. nie mogła doprowadzić do powstania u niej zaćmy popromiennej.
M. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że wydając orzeczenie pominięto znajdujące się w dokumentacji pacjentki kserokopie zaświadczeń niezależnych jednostek lekarskich z 2007 r. i 2008 r., stwierdzających u M. S. zaćmę podtorebkową, charakterystyczną dla choroby popromiennej. Dokumentacja ta stwierdzającą u skarżącej zaćmę podtorebkową, znajdowała się w posiadaniu najpierw organu I, a następnie II instancji. Sąd wskazał, że zaświadczenia te nie stanowią "danych zawartych w orzeczeniu lekarskim", w rozumieniu § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, które stanowią dla organów inspekcji sanitarnej podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowe, jednakże zdaniem Sądu powinny skłonić organy inspekcji sanitarnej do podjęcia dodatkowych czynności mających na celu wyjaśnienie powstałych wątpliwości.
Z tego względu Sąd polecił wystąpić do lekarza, który wydał orzeczenie o dodatkowe uzasadnienie orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej o jego uzupełnienie w oparciu o dodatkową konsultację.
Ponownie rozpoznając sprawę po ww. wyroku, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z prośbą o uzupełnienie orzeczenia zgodnie z zaleceniami Sądu. Pismem z [...] lutego 2012 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wypowiedział się, iż na podstawie dokumentacji M. S. obraz kliniczny choroby - występujące zmiany patologiczne w soczewkach, nie wskazują jednoznacznie, aby mogłyby być one wynikiem działania promieniowania jonizującego oraz nie potwierdzono, w wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego, aby warunki pracy mogły doprowadzić do stwierdzanych u zainteresowanej w narządzie wzroku zmian pod postacią zaćmy. Instytut w przedmiotowym piśmie wyjaśnił, iż w przypadku promieniowania jonizującego typowymi zmianami w oczach jest przymglenie w tylnym biegunie soczewki pod tylną torebką nazywane zaćmą podtorebkową tylną.
Na podstawie badania okulistycznego M.S. przeprowadzonego w IMP w dniu [...] grudnia 2006 r. stwierdzono przymglenie części jądrowej soczewki. Nie obserwowano jednak typowych dla zaćmy popromiennej zmian w tylnym biegunie soczewek. Następne badanie okulistyczne przeprowadzone zostało w IMP w dniu [...] kwietnia 2010 r. Pacjentka była już po zabiegu usunięcia zaćmy i wszczepieniu sztucznych soczewek. Z dokumentacji medycznej wynika, iż w 2007 r. -podczas badania okulistycznego w poradni okulistycznej [...] maja w P. i [...] lipca w D. - dwukrotnie rozpoznano zaćmę podtorebkową tylną.
Natomiast w kartach pacjentki z Oddziału Okulistycznego Szpitala Klinicznego w L., gdzie wykonano zabiegi operacyjne usunięcia zaćmy i wszczepienia sztucznych soczewek, z dnia [...] lutego 2009 r. występuje rozpoznanie zaćma korowa oka lewego i z dnia [...] czerwca 2009 r. zaćma jądrowa oka prawego. Wystąpiła tu zatem istotna nieścisłość umiejscowienia zmian przymgleniowych w soczewkach obu oczu. Dalej lekarz wskazał, że zaćma jest schorzeniem o charakterze postępującym, dlatego teoretycznie mogły się pojawić tego typu zmiany również w biegunie tylnym soczewek w 2007 r., ale dlaczego nie stwierdzono tych zmian w 2009 r. lekarz Instytutu nie był w stanie wyjaśnić.
Ponadto, lekarz Instytutu zaznaczył, że zaćma tylnotorebkowa jest jedną z najczęściej występujących zaćm pojawiających się z wiekiem, bez wpływu czynników szkodliwych. Może być również następstwem działania leków steroidowych czy procesów niedokrwiennych. Konkludując lekarz Instytutu wskazał, iż skoro nie można jednoznacznie stwierdzić jaka postać miała zaćma u badanej, to w przypadku procesu orzeczniczego chorób zawodowych decyduje istotność narażenia na promieniowanie jonizujące. Roczne limity dawek granicznych przy ogólnym napromienieniu wynoszą dla soczewek oczu 150 mSv. Wcześniejsze orzeczenia z 2007 r., 2009 r. oraz z 2010 r. oparte były również na analizie narażenia zawodowego M. S., które nie wykazało przekroczenia rocznego limitu dawek dla soczewki oka.
Tym samym lekarz Instytutu stwierdził, że obraz kliniczny choroby, dokumentacja sprawy, ani ocena narażenia zawodowego nie wskazują, że zmiany w narządzie wzroku (zaćma) mogły być następstwem szkodliwych warunków pracy.
Z uwagi na ww. opinię Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, stanowiącą uzupełnienie dotychczasowego orzeczenia wydanego w sprawie, organ II instancji przyjął, że nadal nie została u M. S. rozpoznana choroba wymieniona w poz. 16 pkt 5 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Ocena narażenia zawodowego wykazała, iż warunki pracy - dawka promieniowania jonizującego jaką otrzymała zainteresowana nie mogła doprowadzić do powstania zaćmy popromiennej.
Z powyższych względów organ utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z [...] października 2010 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca – M.S. wniosła o pozytywne załatwienie jej sprawy. W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z treścią pisma Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z [...] lutego 2012 r. wskazując, że nie była leczona lekami steroidowymi, a także nie była nigdy chora na żadną z chorób niedokrwiennych. Zarzuciła nieuwzględnienie w sprawie całości zebranego materiału dowodowego, albowiem pominięto załączone przez nią zaświadczenia lekarskie. Zaznaczyła, iż w jej ocenie zaświadczenia te winny być brane pod uwagę w sprawie, nadto – w postępowaniu dowodowym winien być uwzględniony wykaz dawek promieniowania z dozymetrii indywidualnej w całości, a nie tylko z trzech lat.
Skarżąca wskazała także na brak poszukiwania w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy jej chorobą a 33 - letnim (z 5-letnią przerwą na urlopy wychowawcze) stażem jej pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące i faktami przekroczenia dawek dopuszczalnych. Zarzuciła także, że organ wziął pod uwagę jedynie wycinek jej pacy w narażeniu, tj. lata 2006-2009. Nadto, nie uwzględnił, że w roku 1980 i 1993 zostały przekroczone dawki dopuszczalnego promieniowania jonizującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, w ocenie bowiem Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Przywołując treść art. 235² Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, Sąd wskazał, że przez orzeczenie lekarskie należy traktować nie każde orzeczenie ale takie, które zostało wydane przez właściwego lekarza, tj. lekarza, o którym mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 (tj. I lub II stopnia). Wymaga też zauważania, że stosownie do § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", i czyni to na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
Następnie Sąd podkreślił, że organ inspekcji sanitarnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej nie może kwestionować merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Nie ma również prawa do dokonywania własnych ustaleń i samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a.
Sąd zauważył również, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/11, uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie tego organu (którym tak Sąd orzekając w niniejszej sprawie, jak i Główny Inspektor Sanitarny wydając zaskarżoną decyzję był związany). W wyroku tym Sąd wskazał, że wydając orzeczenie pominięto znajdujące się w dokumentacji pacjentki kserokopie zaświadczeń niezależnych jednostek lekarskich z 2007 r. i 2008 r., stwierdzających u M. S. zaćmę podtorebkową, charakterystyczną dla choroby popromiennej.
Sąd zaznaczył, że zaświadczenia te nie stanowią "danych zawartych w orzeczeniu lekarskim", w rozumieniu § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, które stanowią dla organów inspekcji sanitarnej podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowe, jednakże powinny skłonić organy inspekcji sanitarnej do podjęcia dodatkowych czynności mających na celu wyjaśnienie powstałych wątpliwości. W konsekwencji Sąd zalecił zażądanie od lekarza, który wydał orzeczenie, dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej o dodatkową konsultację. Przy czym, podkreślić trzeba, iż z uzasadnienia wyroku Sądu jednoznacznie wynika, że dostrzeżone w sprawie zaświadczenia lekarskie niezależnych lekarzy (złożone do akt przez zainteresowaną) stanowić mogły jedynie o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie dodatkowych informacji od właściwej jednostki orzeczniczej.
Na podstawie jedynie takiego rodzaju zaświadczeń, nie mogło natomiast dojść do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, ani tym bardziej do zmiany rozstrzygnięcia organu w tej sprawie na sprzeczne z oceną merytoryczną wynikającą z orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia (o których mowa w ww. rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych). Tego rodzaju dowodów – zaświadczeń lekarskich niezależnych lekarzy, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, jak i inne przepisy tego aktu bowiem nie przewidują.
Stosując się do wskazań zawartych w ww. orzeczeniu Sądu, Główny Inspektor Sanitarny wystąpił do jednostki orzeczniczej II stopnia o uzupełnienie stanowiska i ustosunkowanie się do zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącą a pochodzących z 2007 r. i 2008 r. (wydanych przez niezależne jednostki medyczne). W odpowiedzi, w piśmie z [...] lutego 2012 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wskazał, iż w dokumentacji medycznej M. S. występuje istotna nieścisłość umiejscowienia zmian przymgleniowych w soczewkach obu oczu. Stwierdził jednocześnie, że zaćma tylnotorebkowa jest jedną z najczęściej występujących zaćm pojawiających się z wiekiem, bez wpływu czynników szkodliwych. Wskazał w konsekwencji, że nie można obecnie jednoznacznie stwierdzić jaką postać miała zaćma u M. S. Jeszcze raz -w związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej- podał, że w przypadku promieniowania jonizującego typowymi zmianami w oczach jest przymglenie w tylnym biegunie soczewki pod tylną torebką nazywane zaćmą podtorebkową tylną.
Podniósł także, że w przypadku procesu orzeczniczego chorób zawodowych decyduje istotność narażenia na promieniowanie jonizujące, a orzeczenia lekarzy wydane w sprawie w dniu [...] stycznia 2007 r., [...] grudnia 2010 r. (zamiast: 2009 r.) i [...] września 2010 r. oparte były również na analizie narażenia zawodowego skarżącej, w której nie wykazano przekroczenia rocznego limitu dawek dla soczewki oka. Konkludując, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wskazał, że "ani obraz kliniczny choroby nie wskazuje jednoznacznie na przyczynę zmian patologicznych w soczewkach, ani tym bardziej nie jest one potwierdzone oceną narażenia zawodowego, dlatego nie można przypuszczać, iż zmiany w narządzie wzroku ww. pod postacią zaćmy, mogły być następstwem szkodliwych warunków pracy".
Powołując się na przywołaną opinię Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, stanowiącą uzupełnienie dotychczasowego orzeczenia tej jednostki wydanego w sprawie, organ uznał w efekcie, iż sprawa nie może został pozytywnie dla skarżącej załatwiona, albowiem nadal nie została u M. S. rozpoznana choroba wymieniona w poz. 16 pkt 5 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie w sprawie, w tym wykonał wytyczne zawarte w wyżej wskazanym wyroku WSA w Warszawie, uzupełniając w koniecznym zakresie i w sposób nakazany wyrokiem materiał dowodowy. Uczynił to w związku z zaświadczeniami lekarskimi, którymi legitymowała się skarżąca w sprawie. Nie naruszył tym samym ani art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe, a orzekając oparł się na orzeczeniach lekarskich, w tym jednostki orzeczniczej II stopnia uzupełnionej pismem z [...] lutego 2012 r. Wobec zgromadzonego wyczerpująco materiału dowodowego (i zawartej w nim oceny merytorycznej lekarzy) organ ten nie mógł w efekcie uznać, że u M. S. wystąpiła chorobowa zawodowa.
Rozwijając powyższe Sąd podkreślił, iż GIS oparł się na orzeczeniach lekarskich właściwych jednostek orzeczniczych I i II stopnia, a orzeczenia te obejmowały cały okres zatrudnienia skarżącej na stanowisku technika rtg i uwzględniały całą dokumentację medyczną skarżącej wraz z oceną narażenia zawodowego (w tym dotyczącą okresu po [...] sierpnia 2006 r. do [...] września 2009 r.). Nadto, orzeczenia te są ze sobą zbieżne, nie występuje pomiędzy nimi żadna niespójność. W ocenie Sądu - ze wszystkich tych orzeczeń wynika, że nie ma podstaw do stwierdzenia u skarżącej zmian w narządzie wzroku jako następstw warunków pracy, i to nie tylko dlatego, że obraz kliniczny zaćmy nie odpowiada obrazowi zaćmy popromiennej, ale też z tego względu, że skarżąca nie była narażona na ponadnormatywne działanie promieniowania jonizującego. Stanowisko to nie uległo zmianie na skutek ponownej analizy sprawy przez Instytut Medycyny Pracy w Lodzi, po wyroku Sądu z dnia 3 czerwca 2011 r. i po uwzględnieniu przy ocenie zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez zainteresowaną a pochodzących od niezależnych lekarzy.
Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wprawdzie nie stwierdził tym razem, w sposób stanowczy, jakiego charakteru zaćma wystąpiła u skarżącej, ale wskazał, że orzeczenia lekarskie wydane w sprawie opierały się także na analizie narażenia zawodowego, w której nie wykazano przekroczenia rocznego limitu dawek dla soczewki oka.
Reasumując Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny dysponując takim materiałem dowodowym nie mógł wydać pozytywnego dla skarżącej orzeczenia. Skoro orzeczenia lekarskie upoważnionych placówek medycznych, stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, wykluczyły u skarżącej rozpoznanie choroby zawodowej określonej w poz. 16 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, tj. zaćmy popromiennej, to należy przyjąć, że organ ten był związany treścią tych opinii lekarskich, w zakresie wiedzy medycznej. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organ inspekcji sanitarnej jest więc związany ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.
Z tych też przyczyn Sąd skargi nie uwzględnił. Nie podzielił podniesionych w niej zarzutów procesowych, związanych z nieuwzględnieniem w sprawie całego materiału dowodowego. Zarzuty dotyczące tej materii są w ocenie Sądu nieuzasadnione i wynikają z niezrozumienia procedury obowiązującej w sprawach dotyczących stwierdzania chorób zawodowych. Niemniej, Sąd dostrzega raz jeszcze, iż skarżona decyzja wydana została w oparciu o orzeczenia lekarskie, a te wydane zostały z uwzględnieniem oceny narażenia zawodowego dotyczącego całego okresu zatrudnienia skarżącej (a nie tylko z kilku ostatnich lat), i dawek promieniowania jonizującego. Nadto, Sąd zaznaczył, iż jednostka orzecznicza II stopnia odniosła się do zaświadczeń lekarskich, którymi w postępowaniu legitymowała się skarżąca, a wobec tego nie można stwierdzić, iż dowody te zostały w sprawie pominięte.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. S., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (akt. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienie, którego dopuścił się Główny Inspektor Sanitarny, polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. jedynie w oparciu o dane zawarte w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz formularzach oceny narażenia zawodowego M.S., podczas gdy obowiązkiem organu administracji było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienie, którego dopuścił się Główny Inspektor Sanitarny, polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. bez uprzedniego wyjaśnienia sprzeczności między orzeczeniami lekarskimi, o których mowa w § 5 rozporządzenia a zaświadczeniami niezależnych jednostek lekarskich i badaniami z 2007 r. i 2008 r., stwierdzającymi u M. S. zaćmę podtorebkową oraz wyjaśnieniami zainteresowanej, co dawało organowi administracyjnemu podstawy m.in. do podjęcia dodatkowych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w świetle art. 2351 oraz art. 2352 Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie zaś choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Jak stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
W ust. 2 wymienione zostały czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego właściwy organ, tj. w I instancji właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w II - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydaje na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Podkreślić przy tym wypada, że organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie ma bowiem walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo).
W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest, że stwierdzone w pierwotnie prowadzonym postępowaniu uchybienia proceduralne polegające w szczególności na niewykorzystaniu wszelkich przysługujących organowi środków celem wyjaśnienia wszystkich pojawiających się w sprawie wątpliwości, przyczyniły się do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/11, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2011 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ - zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku – zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. Jerzego Nofera w Łodzi o uzupełnienie wydanego przez tę jednostkę orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2010 r. o braku podstaw do rozpoznania u M. S. choroby zawodowej. W szeroko umotywowanych wyjaśnieniach udzielonych przez Instytut podtrzymano dotychczasowe stanowisko wskazując, że analiza całości dokumentacji badanej oraz obraz kliniczny choroby nie wskazuje jednoznacznie na przyczynę zmian patologicznych w soczewkach, zmiany te nie są również potwierdzone oceną narażenia zawodowego, dlatego "nie można przypuszczać, iż zmiany w narządzie wzroku ww. pod postacią zaćmy mogły być następstwem szkodliwych warunków pracy".
Wobec powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenie organu o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pozostawało uzasadnione dodatkowymi wyjaśnieniami uzyskanymi w toku przeprowadzonego postępowania. Nie sposób uznać za uzasadnione twierdzenia autora skargi kasacyjnej jakoby Sąd pominął, że materiał dowodowy nadal pozostaje niewystarczający, w dalszym ciągu bowiem trudno o wskazanie możliwych przyczyn powstania choroby. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej służy bezpośrednio ustaleniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem pracowniczym. Nie jest natomiast rolą organu poszukiwanie możliwych miejsc, czy czynników pozazawodowych, które daną chorobę mogły wywołać. Stąd też przykładowe wskazanie w piśmie jednostki orzeczniczej przypadków, z jakimi na ogół wiążą się objawy zaćmy, nie mogły prowadzić do skutecznego podważenia oceny, iż zgromadzona dokumentacja medyczna nie potwierdza, by zdiagnozowana u skarżącej choroba spowodowana była działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Powyższe okoliczności doprowadziły do prawidłowego ustalenia, iż brak jest możliwości przyjęcia, iż zdiagnozowana u skarżącej zaćma była spowodowana warunkami pracy zawodowej. W związku z powyższym nie mogły podważyć zasadności zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.