Uzasadnienie
E. Z. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 X 2004 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 2908/02, oddalający jej skargę złożoną na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej skarżącej. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym:
E. Z. wystąpiła o stwierdzenie u niej choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym w czasie wielu lat wykonywania zawodu nauczyciela. Po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy i uzyskaniu dwóch orzeczeń lekarskich Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 13 marca 1985 r., o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz §§ 1, 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E. Z. choroby zawodowej narządu głosu – wymienionej w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do przedmiotowego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia 17 stycznia 2002 r., która to placówka nie rozpoznała choroby zawodowej narządu głosu ze względu na brak zmian patologicznych krtani charakterystycznych dla schorzenia wymienionego w katalogu zamkniętym wykazu chorób narządu głosu ze względu na brak zmian patologicznych krtani charakterystycznych dla schorzenia wymienionego w katalogu zamkniętym wykazu chorób narządu głosu o etiologii zawodowej oraz na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] nr [...] z dnia 28 sierpnia 2002 r., które potwierdziło brak podstaw do rozpoznania zawodowej choroby narządu głosu.
Stwierdzono przewlekły prosty podsychający nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...], w zakładzie pracy w których E. Z. była zatrudniona w latach 1974-2000 jako nauczyciel nauczania początkowego, wykazało, że pracowała ona w warunkach stwarzających powstanie choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Podobnie jak w latach 1972-1974, kiedy pracowała w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] jako wychowawca w świetlicy.
W konkluzji organ I instancji stwierdził, że z uwagi na brak rozpoznania choroby zawodowej przez dwie uprawnione placówki diagnostyczne, a w szczególności na brak rozpoznania zawodowego uszkodzenia narządu głosu przez lekarzy w Instytutu Medycyny Pracy w [...] – jednostki upoważnionej do orzekania w sprawach wątpliwych i spornych, niemożliwym było wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. Z. nie zgodziła się z treścią wydanej decyzji i zarzuciła wydanie jej w oparciu o błędne orzeczenia lekarskie, na dowód czego załączyła wynik badania foniatrycznego wykazującego trwałe zmiany jej narządu głosu.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie, miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy E. Z. Bezspornym jest, że pracowała ona zawodowo od roku 1965 do 2000, kiedy przeszła na emeryturę. Zatrudniona była kolejno w Państwowym Domu Dziecka Nr [...] w [...], Szkole Podstawowej Nr [...], a następnie Nr [...] w [...] jako wychowawca, wychowawca świetlicy i nauczyciel nauczania początkowego z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy i w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej.
U skarżącej obie placówki diagnostyczne nie rozpoznały jednak w obrębie narządu głosu zmian charakterystycznych dla nadmiernego wysiłku głosowego i wykluczyły istnienie choroby zawodowej narządu głosu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. Z. kwestionując motywy decyzji przedstawione przez organ odwoławczy domagała się jej uchylenia i zarządzenie specjalistycznych badań foniatrycznych w celu zidentyfikowania wszystkich objawów związanych z występującymi u niej przesłankami uznania choroby zawodowej narządu głosu nabytej w trakcie wykonywania pracy. Zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, pomijające rozpoznaną u niej dysfonię hyperfunkcjonalną oraz wykluczenia związku przyczynowego jej stanu zdrowia z warunkami pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał tę skargę za nieuzasadnioną i wyrokiem z dnia 5 X 2004 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w świetle materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie można podzielić stanowiska skarżącej co do wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z § 5, obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w jednoznaczny i nie budzący, zdaniem Sądu, wątpliwości sposób, ustalono, że E. Z. w okresie swojego zatrudnienia w latach 1972-2000 pracowała w warunkach narażenia na powstanie choroby zawodowej narządu głosu. Potwierdziły to ustalenia wywiadu zawodowego przeprowadzonego w dniu 25 października 2002 r. i dochodzenia epidemiologicznego z dnia 3 października 2002 r. w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...], gdzie skarżąca pracowała od 1973 r. do czasu przejścia na emeryturę w roku 2000. Pracowała jako nauczyciel nauczania początkowego w pełnym wymiarze czasu pracy, a nawet w latach 1980-1982 dodatkowo w ramach ½ etatu jako wychowawca w Państwowym Domu Dziecka Nr [...] w [...].
Wcześniej była zatrudniona w Domu Dziecka Nr [...] i Szkole Podstawowej nr [...] w [...] jako wychowawca. W czasie pracy korzystała ze zwolnień lekarskich z przyczyn laryngologicznych i trzykrotnie korzystała z leczenia sanatoryjnego. Korzystała także od 15 sierpnia 1988 do 15 stycznia 1999 r. ze względu na częste choroby gardła z urlopu dla poratowania zdrowia. Ustaleń powyższych w zaskarżonej decyzji nie kwestionowano. Skarżąca kwestionowała wyłącznie treść orzeczeń lekarskich wydanych dla potrzeb niniejszego postępowania, zgodnie z § 7 rozporządzenia, a odbiegających od rzeczywistego stanu jej zdrowia potwierdzonego pisemnie w dniu 7 maja 2002 r. przez lekarza foniatrę, który rozpoznał u niej dysfunkcję hyperfunkcjonalną wystarczającą, jej zdaniem, do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) stanowiły, że za choroby zawodowe uznaje się choroby wymienione w jego załączniku, jeśli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym i niezbędnym jest dla jej stwierdzenia, pozytywne ustalenie, iż rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie. Przyjmuje się też domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie.
W przedmiotowej sprawie dwie kompetentne placówki diagnostyczne – I i II stopnia, wykluczyły istnienie medycznych podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu, wymienionej w pozycji 7 wspomnianego wykazu. Pozycja ta obejmuje przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowłady fałd głosowych, zmiany przerostowe) i stanowi katalog zamknięty. Przez przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane wykonywaniem zawodu rozumie się niektóre zmiany organiczne w krtani, co do których dochodzi w następstwie stałego i długotrwałego, trwającego co najmniej 10 lat wysiłku głosowego, rozpoznane przed upływem pięciu lat od zaprzestania pracy w warunkach narażających na powstanie choroby. Zmiany te mogą przybierać wyłącznie postacie wskazane w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych. rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu wymaga potwierdzenia zatrudnienia w warunkach dużego obciążenia narządu głosu oraz stwierdzenia obrazu klinicznego odpowiadającym wyżej wskazanym zmianom w krtani z towarzyszącymi objawami dysfonii. Wyłączeniu podlegają niedowłady fałd głosowych pochodzenia pozazawodowego (przerostowe zmiany pozapalne).
Orzeczenia placówek diagnostycznych wydane dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego, nie negują choroby narządu głosu i konieczności leczenia czy pogarszania się stanu zdrowia skarżącej. Wykluczają jednak jej zawodowe pochodzenie. Oznacza to innymi słowy, iż aktualny stan zdrowia E. Z. nie kwalifikuje do uznania rozpoznanego u niej schorzenia jako zawodowe. Stwierdzenie to nie pozostaje w sprzeczności z faktem długoletniej pracy związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Skarżąca jest osobą schorowaną i z tej racji korzystała ze zwolnień lekarskich z przyczyn laryngologicznych i urlopu dla poratowania zdrowia. Leczyła się trzykrotnie w sanatorium i dwukrotnie na wczasach leczniczych w Szczawnicy i Międzyzdrojach. Lekarze orzecznicy z placówek diagnostycznych I i II szczebla w orzeczeniach z dnia 17 stycznia i 28 sierpnia 2002 r. rozpoznali przewlekły prosty podsychający nieżyt błony śluzowej gardła i krtani, bez zmian patologicznych typowych dla uszkodzenia narządu głosu nadmiernym wysiłkiem głosowym.
Schorzenie to nie zostało ujęte w obowiązującym wówczas wykazie chorób zawodowych, a w szczególności w jego pozycji 7. W świetle powyższych orzeczeń, wydanych po przeprowadzeniu kilkukrotnych badań stroboskopowych, przez uprawnione placówki orzecznicze, które nie wykazały zmian patologicznych narządu głosu - wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodziła konieczność przeprowadzania kolejnego badania lekarskiego, a zarzut błędnych ustaleń dowodowych poczynionych na ich podstawie Sąd uznał za chybiony.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. Z. wniosła wymienioną na wstępie skargę kasacyjną. Zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez nie podjęcie koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "poprzez niezastosowanie przewidzianych przez ustawę środków w celu wyjaśnienia wątpliwości, czy przeprowadzone przez lekarzy orzeczników badania były prowadzone w kierunku stwierdzenia przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w pkt 7 wykazu chorób zawodowych... czy też chorób wymienionych w pkt 6 wskazanego wyżej wykazu". We wniosku zawartym w skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe wszczęte skargą kasacyjną jest ściśle sformalizowane, gdyż skarga ta musi odpowiadać szczególnym wymogom formalnym (art. 176 ppsa), musi ją sporządzić adwokat lub radca prawny (art. 175 § 1 ppsa) i można ją oprzeć wyłącznie na podstawach wskazanych w art. 174 ppsa, to jest na naruszeniu prawa materialnego lub naruszeniu przepisów proceduralnych, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe postawienie podstawy skargi kasacyjnej polega więc na wskazaniu konkretnego przepisu prawa naruszonego przez sąd i określeniu sposobu jego naruszenia (por. uzasadnienie wyroku NSA z 22 VV 2004 r. GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).
Należy przy tym mieć na względzie, że Naczelny Sad Administracyjny jest w zasadzie związany treścią skargi, którą rozpoznaje w jej granicach (art. 183 § 1 ppsa). Sąd bada więc, czy rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów i nie może z własnej inicjatywy badać, czy doszło do naruszenia też innych – poza wskazanymi w skardze – przepisów prawa.
Wychodząc z takich założeń należy uznać, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona. Postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dotyczą postępowania administracyjnego a nie sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł tez naruszyć wskazanych przepisów, których w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie stosował i nie mógł stosować. Podstawą działania sadu administracyjnego są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które nawet posiłkowo nie odsyłają do kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego tylko w fazie postępowań administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył też przepisu art. 135 ppsa. Przepis ten nakazuje – w razie stwierdzenia naruszenia prawa – zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia tego naruszenia nie tylko w stosunku doi zaskarżonego aktu lub czynności, lecz także w stosunku do wszystkich innych aktów czy czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie zostały wydane tylko decyzje zaskarżone do Sądu a nie podejmowano innych aktów czy czynności, wskazany przepis nie mógł być zastosowany i – tym samym – nie został naruszony.
Skarga kasacyjna nie przedstawia więc żadnych uzasadnionych podstaw. Dlatego na mocy art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.