Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1172/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowego.
Jak wynika z akt sprawy, S. W. pismem z dnia 26 lutego 2010 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o zakończeniu budowy pawilonu handlowego zrealizowanej na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Rembertów nr [...] z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla. m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowego z poddaszem mieszkalnym na nieruchomości przy [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] w obr. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z załączonej dokumentacji wynika, iż zmianie uległa kubatura obiektu, poprzez rezygnację z podpiwniczenia budynku oraz likwidację balkonu od strony północnej. Zdaniem organu powyższe zmiany zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagają uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.
Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla. m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. wniósł S. W. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla. m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że omawiany pawilon handlowy został wybudowany z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie kubatury obiektu oraz likwidacji balkonu od strony północnej. Zmiany dokonane przez inwestora, organ zaliczył do zmian istotnych wskazanych w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu w art. 36a Prawa budowlanego brak jest przepisu pozwalającego autorowi projektu, kierownikowi budowy, bądź inspektorowi nadzoru na określenie charakteru dokonanych zmian (czy są istotne czy też takimi nie są), natomiast opinia kierownika budowy dotycząca określenia wprowadzonych zmian jako nieistotnych jest niewystarczająca gdyż ocena taka powinna być przeprowadzona przez organ administracji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł S. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1172/10, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę S. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że z załączonych dokumentów do akt sprawy wynika, że zrealizowany obiekt nie posiada podpiwniczenia budynku oraz balkonu od strony północnej przewidzianych w projekcie budowlanym.
Zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował brak podpiwniczenia budynku jako odstępstwo istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo w postaci braku wykonania przewidzianego w projekcie podpiwniczenia budynku powoduje zmianę kubatury obiektu budowlanego. Zmiana kubatury obiektu budowlanego stanowi natomiast zmianę charakterystycznych parametrów obiektu i zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest zmianą istotną wymagającą uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do skargi, WSA za nieuzasadniony uznał zarzut z którego wynika, że z uwagi na datę wykonanych rysunków zamiennych (w okresie od 15 stycznia 2003 r. do 15 maja 2003 r.) organ powinien ocenić odstąpienie od projektu budowlanego na podstawie obowiązującego w tej dacie brzmienia przepisu art. 36a Prawa budowlanego. Należy zauważyć, iż w dacie wykonania rysunków zamiennych obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) posługiwała się pojęciem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a), ale tego pojęcia nie określała.
Zdaniem Sądu ocena "istotności odstąpienia" pozostawiona była uznaniu administracyjnemu i organ administracyjny oceniał rodzaj odstępstwa (istotne, nieistotne) na zasadzie swobodnego uznania, które powinno być szczegółowo umotywowane. Obowiązujący w dacie sporządzenia rysunków zamiennych przepis art. 36a Prawa budowlanego nie przewidywał możliwości dokonania przez projektanta kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących odstąpienia. Dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.) wprowadzony został zapis art. 36a ust. 5, który zawiera katalog działań inwestora uznanych za istotne odstąpienia. Wskazaną ustawą wprowadzony został również ust. 6 art. 36a, zgodnie z którym "projektant jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5". Kolejna nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) zmieniła z dniem 26 września 2005 r. brzmienie przepisu art. 36a ust. 6 w ten sposób, że projektantowi przyznano prawo dokonywania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zobowiązano do zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących odstąpienia.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1172/10 wniósł S. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez orzeczenie w przedmiocie oddalenia skargi, mimo że skarga winna być przez WSA uwzględniona;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 k.p.a. i w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, zaniechanie rozważań do istotności zaistniałych odstąpień, bez rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bezwarunkowe przyjęcie, iż zmiany dokonane przez skarżącego należy uznać za istotne.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA jego brzmienia po nowelizacji ww. przepisu ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888), w sytuacji gdy ww. przepis winien być zastosowane w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień sporządzenia rysunków zamiennych w styczniu–maju 2003 r., tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie obowiązywania przepisów prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. tekst jedn. z dnia 10 lipca 2000 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.);
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że odstąpienie od projektu budowlanego, miało charakter istotny w rozumieniu tego przepisu a w związku z tym, wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż z nie wszystkimi poglądami w niej zamieszczonymi należy się zgodzić.
Po pierwsze, należy zauważyć, że w okresie od 25 października 2002 r., kiedy to została wydana na wniosek S. W. decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, do 10 marca 2010 r. – data wpłynięcia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, przepisy art. 36a pr.bud. uległy zmianie trzykrotnie, co nie najlepiej świadczy o stanie legislacji i komplikuje sprawę.
Faktu tego jednak nie uwzględniły organy nadzoru budowlanego i w niepełnym zakresie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolujący decyzje i wydający zaskarżony wyrok. Organy nadzoru budowlanego, jak wynika z przedstawionych akt, zgłaszając sprzeciw na podstawie art. 54 pr.bud., oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 36a pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie biorąc pod uwagę kolejnych zmian tego przepisu mających wcześniej miejsce. Sąd w zaskarżanym wyroku w zasadzie zgodził się z tym stanowiskiem, co może budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z prawem, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Tak częste zmiany przepisów prawa budowlanego, jak w tym przypadku, kiedy w trakcie jednej budowy na przestrzeni siedmiu lat miały miejsce trzykrotnie, powinny być zauważone i uwzględnione przez organy stosujące prawo. Nie można bowiem wykluczyć, że przyjęcie podstawy prawnej wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw na podstawie art. 54 pr.bud. w oparciu o brzmienie art. 36a pr.bud. obowiązującego w 2010 r. było niekorzystne dla inwestora i nieodpowiadające prawu.
W związku z powyższym należy również uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 36a pr.bud. Wątpliwe natomiast w tym przypadku jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że za podstawę oceny czy ma miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, powinien być stan prawny przyjęty na dzień sporządzenia rysunków zamiennych (styczeń–maj 2003 r.). Tym bardziej że data ta nie wynika z akt sprawy a jedynie z informacji strony i jej pełnomocnika.
Bez pełnej analizy tych okoliczności sprawy, należy przyjąć, że zaskarżony wyrok zapadł przedwcześnie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a., jak to sformułowano w skardze kasacyjnej.
Organy nadzoru budowlanego wydając decyzję zgłaszającą sprzeciw, uchyloną tym wyrokiem w zasadzie wyczerpały możliwości, jakie daje art. 54 pr.bud., gdyż bezpowrotnie upłynął (został skonsumowany) termin 21 dni przewidziany do zgłoszenia sprzeciwu, a jest to termin prawa materialnego z wszelkimi tego konsekwencjami.
Trafny więc i odpowiadający prawu jest wniosek skargi kasacyjnej o umorzenie postępowania.
Na marginesie tej sprawy, należy zauważyć, że w każdym przypadku zmian przepisów prawa, oceniając stan faktyczny sprawy organy stosujące prawo, powinny uwzględniać aktualny stan prawny obowiązujący w dacie kiedy dane zdarzenie ma miejsce, aby nie naruszyć zasady lex retro non agit.
W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy za podstawę oceny odstąpienia inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, należy przyjąć przepisy art. 36a pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie:
- – sporządzania rysunków zamiennych, jak wnioskuje strona,
- – kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego faktycznie miało miejsce, co powinno wynikać z zapisów w dzienniku budowy,
- – zawiadomienia o zakończeniu budowy, co przyjęto w tej sprawie, jednak bez rozważenia podstaw prawnych i skutków takiego rozstrzygnięcia dla inwestora.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich przypadkach jak omawiany, mając na uwadze zasady wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, należało przyjąć drugą z możliwości powyżej wskazanych.
Częste zmiany przepisów prawa, nie powinny mieć negatywnego wpływu na sytuację prawną podmiotów, których te przepisy dotyczą, co powinny mieć też na uwadze organy stosujące prawo.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.