Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 538/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A. M., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; a także uchylił postanowienie GDOŚ z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w O. z dnia [...] czerwca 2014 r., którym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m.in., że Wójt Gminy Ś. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie pismem z 15 czerwca 2011 r. Odnotowano, że postanowieniem z [...] lipca 2011 r., RDOŚ w O. odmówił uzgodnienia zaś organ odwoławczy utrzymał to orzeczenie w mocy (postanowienie z [...] grudnia 2011 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba postanowienia (wyrok z 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 449/12), uznając, że organ I instancji orzekał po upływie ustawowo zakreślonego terminu. Poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1942/12) uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie.
Następnie organ odwoławczy, postanowieniem z [...] marca 2014 r., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi niższego stopnia. Po przeprowadzaniu postępowania organ I instancji wydał ponownie postanowienie odmowne. Zdaniem organu odwoławczego sprawa, została właściwie rozpatrzona i istnieją przesłanki do odmowy uzgodnienia.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M., podnosząc zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wobec nie powołania biegłych, jak i prawa materialnego, w następstwie błędnego uznania, jakoby w przypadku planowanej inwestycji znajdowały zastosowanie regulacje zakreślające zakazy obowiązujące na terenie gdzie ma być zrealizowana inwestycja.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 538/15, uwzględniając skargę, wskazał, że w świetle art. 53 ust. 5c u.p.z.p. brak stanowiska jest rozumiany, w myśl regulacji normatywnych, jako jego zajęcie – pozytywne uzgodnienie. W takiej sytuacji, po upływie ostatniego dnia na wyrażenia stanowiska przez wydanie postanowienia, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w sprawie. Gdy jest ono negatywne w kwestii uzgodnienia (jak w danym przypadku), to pozostaje dodatkowo w sprzeczności ze stanowiskiem uprzednim – domniemanym uzgodnieniem, wynikającym z niewydania postanowienia w zakreślonym terminie.
Wobec tego, postanowienie organu I instancji wydane z uchybieniem "14-dniowemu" terminu przewidzianego przez prawodawcę (pismo o uzgodnienie z czerwca 2011 r., zaś postanowienie z czerwca 2014 r.) należy uznać jako te, które zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ I instancji nie był upoważniony do zajęcia w sprawie stanowiska, wyraził je bowiem w następstwie niewydania postanowienia w zakreślonym ustawą terminie. Skoro organ odwoławczy wydał orzeczenie w przedmiocie aktu dotkniętego wadą nieważności także ono zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie było bowiem przesłanek do rozpatrzenia środków odwoławczych od orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.
W ocenie Sądu, bez znaczenia jest okoliczność, że w toku sprawy pierwotne postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia (z [...] lipca 2011 r.), zostało uchylone przez organ odwoławczy (postanowienie z [...] marca 2014 r.). Nie skutkuje to otwarciem nieograniczonego terminu do ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji. Taka wykładnia prowadziłaby do bezskuteczności regulacji, służących dyscyplinowaniu organu, właściwego do spraw uzgodnienia, do szybkiego zajęcia stanowiska w przedmiocie przedłożonego projektu decyzji. Pogląd taki jest podzielany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że z uwagi na dyscyplinujący charakter regulacji statuujących instytucję tzw. "milczącego uzgodnienia", nie jest dopuszczalne w sprawach, gdzie mechanizm ten znajduje zastosowanie, wydanie przez organ odwoławczy aktu o charakterze kasatoryjnym. Orzeczenie, gdzie sformułowano wskazaną tezę, zostało wydane wprawdzie na gruncie innych regulacji materialnoprawnych, lecz dotyczy expressis verbis identycznej instytucji (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 724/08).
W takim stanie faktycznym zachodziły także przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu poprzedzającego wydanie orzeczeń, dotkniętych wadą nieważności. Postanowienie z [...] marca 2014 r. zawiera bowiem wewnętrzną sprzeczność pomiędzy sentencją i jego uzasadnieniem. Wobec upływu terminu do wyrażenia przez organ I instancji stanowiska w przedmiocie uzgodnienia, w tym odmowy (21 dni od wpływu wniosku), nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza w świetle oceny organu odwoławczego, gdzie nie wyklucza się istnienia w sprawie przesłanek do odmowy uzgodnienia. Wskazywana niespójność nie pozwala uznać, aby sprawa została wystarczająco wnikliwie rozważona, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne było zajęcie przez Sąd stanowiska odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze, a dotyczących błędnych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, w kontekście możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GDOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że materialny termin określony ww. przepisem uniemożliwia organowi odwoławczemu zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z literalnego brzmienia tych przepisów jasno wynika (na co wskazuje normatywny zwrot "od dnia otrzymania projektu decyzji"), że termin w nim określony biegnie od dnia otrzymania projektu decyzji, a zatem nie może biec w przypadku, gdy organ uzgadniający ponownie rozpatrując sprawę takiego projektu już nie otrzymuje;
- - dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie miał zastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., tym samym naruszenie tego przepisu przez jego nieprawidłowe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) przez błędne przyjęcie, że organ I instancji, który orzekał ponownie na skutek uchylenia (postanowieniem GDOŚ z [...] marca 2014 r., znak: [...] z uwagi na nie ustalenie stanu faktycznego w zakresie wynikającym z oceny prawnej prawomocnego wyroku NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1942/12) jego wcześniejszego postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji przesłanego przez organ główny przy piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., znak: [...], nadal związany był terminem 21 dni, którego biegu nie przerwało ww. kasacyjne orzeczenie organu odwoławczego, podczas gdy termin ten biegł jedynie w pierwszym przypadku, gdy RDOŚ otrzymał projekt decyzji;
- - tym samym Sąd I instancji naruszył ww. przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby dokonał właściwej oceny, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, musiałby dokonać pełnej merytorycznej kontroli postanowień organów administracji i dojść do wniosku, że odpowiadają prawu, skargę oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którym uchylił wcześniejsze postanowienie RDOŚ w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podczas, gdy dopiero na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia możliwe było ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), a także oceną prawną prawomocnego wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1942/12, zapadłego w sprawie niniejszej, tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;
- - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie oceny prawnej uniemożliwiającej organom administracji wykonanie oceny prawnej prawomocnego ww. wyroku zapadłego w niniejszej sprawie (NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1942/12), podczas gdy organy ocenę tą wykonały, dokonując oceny zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do celów utworzenia obszaru chronionego, a zatem Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie na obecnym etapie postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. i konieczności ponownego ustosunkowania się przez właściwy organ uzgadniający do projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje ten organ termin określony w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. do zajęcia stanowiska w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej prawidłowo wskazuje się, że pomimo uchylenia postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy w przedmiocie uzgodnienia, organ uzgadniający w dalszym ciągu posiada kompetencję do rozpatrzenia merytorycznie wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. A zatem przeciwne stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie jest trafne.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W myśl art. 53 ust. 5c ww. ustawy, niewyrażenie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, uznaje się za uzgodnienie decyzji.
Należy zauważyć, że termin określony w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego, terminem zawitym. Dlatego nie budzi również wątpliwości, że ewentualne zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający, a więc właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, po upływie 21 dni nie rodzi żadnych skutków prawnych, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Jednak z charakteru ww. uzgodnienia Sąd wyprowadził błędne wnioski. Przede wszystkim takie postępowanie nie ma charakteru samodzielnego postępowania. Ma charakter akcesoryjny, tj. związany ze sprawą główną o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mamy więc do czynienia już ze wszczętym postępowaniem administracyjnym, dlatego dla uzasadnienia funkcjonowania instytucji uzgodnienia (także tzw. "milczącego uzgodnienia", o jakim mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) nie można odpowiednio posłużyć się instytucją zgłoszenia z Prawa budowlanego, ponieważ samo zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, a na etapie jego wniesienia mamy do czynienia z uproszczoną procedurą administracyjną.
Dopiero po wniesieniu sprzeciwu organu administracyjnego następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji instytucja zgłoszenia i tzw. "milczącej zgody" nie jest expressis verbis identyczną instytucją co tzw. "milczące uzgodnienie", o którym stanowi art. 53 ust. 5c u.p.z.p., i które rodzi zgoła odmienne materialnoprawnie domniemanie – że organ dokonał pozytywnego uzgodnienia. Ponadto w przepisie tym w związku z art. 60 ust. 1a tej ustawy upływ terminu do ewentualnego wydania postanowienia w ramach procedury uzgodnieniowej prawodawca nakazał liczyć wyraźnie "od dnia otrzymania projektu decyzji" o ustalenie warunków zabudowy.
Należy mieć na uwadze, że w ramach ww. postępowania uzgodnieniowego mogą wystąpić dwie sytuacje. Organ wyda albo postanowienie przedstawiając swoje stanowisko w sprawie albo, w przypadku braku jego reakcji w terminie 21 dni należy uznać, że nastąpiło uzgodnienie decyzji (bez uwag). Nie jest przy tym sporne w orzecznictwie i doktrynie, że ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego I instancji i jego merytoryczne rozpatrzenie przez organ II instancji w żaden sposób nie jest determinowane 21-dniowym terminem wynikającym z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Termin wynikający z analizowanego przepisu jest istotny tylko przy pierwszym rozpoznawaniu przez organ uzgadniający projekt decyzji. Ewentualne uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji praktycznie zawsze spowoduje wydanie ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji po upływie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Okoliczność ta nie będzie już miała znaczenia dla oceny dopuszczalności powtórnego odniesienia się do ponownie uzgadnianego projektu decyzji.
Takie stanowisko w sprawie prezentował już niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że w tym zakresie wykształciła się linia orzecznicza, której poglądy i wnioski zostały zupełnie pominięte przez Sąd I instancji. Zgodnie z zaś z tymi poglądami "domniemanie milczącego uzgodnienia (...) dotyczy tylko niezajęcia w określonym terminie stanowiska przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie chodzi tutaj o stanowisko wyrażone po raz pierwszy, a nie po uchyleniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia" (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2014 r.; II OSK 441/13).
Również w wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1043/12, stwierdzono, że "21-dniowy termin na uzgodnienie wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., dotyczy tylko sytuacji, w których regionalny dyrektor ochrony środowiska po raz pierwszy orzeka w sprawie, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot normatywny "od dnia otrzymania projektu decyzji". Oznacza to, że organ I instancji w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy, w wyniku uchylania postanowienia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie jest związany terminem 21-dniowym, gdyż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie występuje zagadnienie i skutek ponownego złożenia wniosku. Jeżeli w konkretnej sprawie taki wniosek został złożony na wcześniejszym etapie postępowania, to należy uznać, że termin z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako termin prawa materialnego, został już wcześniej niejako skonsumowany przez wydanie postanowienia, tj. wywołał już określone skutki materialnoprawne, dla których istnienia nie mają znaczenia późniejsze zdarzenia prawnoprocesowe wynikające z zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie mają wówczas przepisy ogólne K.p.a. dotyczące terminów w postępowaniu administracyjnym.
Taki sposób wykładni i zastosowania przepisu art. 53 ust. 5c u.p.z.p. aprobuje również doktryna (por. R. Robaszewska, M. Płoszka, D. Kałuża: "Decyzja o warunkach zabudowy", wyd. z 2014 r., s. 353 i nast.) – por. także wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 281/15.
A zatem po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest ponowne ustosunkowanie się przez organ uzgadniający do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sprawa nie powraca przy tym do etapu, w którym możliwe byłoby uznanie, że chodzi o okres "21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji", jak przyjął to Sąd I instancji. Z tego względu w okolicznościach tej sprawy jako aktualną należy traktować ocenę prawną, którą wypowiedział NSA z wyroku o sygn. akt II OSK 1942/12 wydanym w granicach niniejszej sprawy, a mianowicie, że w sytuacji gdy, według ustaleń Sądu I instancji, pismo Wójta Gminy Ś. z dnia 15 czerwca 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wpłynęło do RDOŚ w O. w dniu [...] czerwca 2011 r., to organ ten zajmując swoje stanowisko poprzez wydanie w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji – zmieścił się w terminie przewidzianym w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – a więc nawet w sytuacji gdy postanowienie z [...] lipca 2011 r. zostało uchylone w administracyjnym toku instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 53 ust. 5a w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. zawiera usprawiedliwione podstawy.
W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że art. 53 ust. 5c związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. na obecnym etapie postępowania uzgodnieniowego znajduje zastosowanie w zakresie terminu na dokonanie tzw. "milczącego uzgodnienia". Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnej oceny, że wydane w tej sprawie postanowienia po uchyleniu pierwotnego postanowienia RDOŚ obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, tj. jako wydane bez podstawy prawnej. Dlatego też Sąd I instancji nie wypowiedział się merytorycznie co do legalności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że Sąd I instancji w wyniku zajęcia ww. stanowiska nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., ponieważ taka ocena nie uprawniała go do oddalenia skargi.
Nie można więc uznać, że w ramach sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., doszło do istotnego naruszenia art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na brak merytorycznej wypowiedzi Sądu I instancji w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej w tej części należy uznać za przedwczesne. To przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać analizy sprawy w zakresie postawionych w skardze jej merytorycznych zarzutów, co do których nie zajął stanowiska wobec uznania, że upłynął termin do merytorycznego ustosunkowania się przez organ uzgadniający do projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tej oceny Sąd I instancji powinien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w wiążącym w tej sprawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1942/12. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.