Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 879/10, oddalił skargę E. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozbiórki podnośnika dla samochodów osobowych i zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącej zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania Z. J. i E. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. (PINB) z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej wydania nakazu rozbiórki podnośnika dla samochodów osobowych, znajdującego się na działce nr [...], położonej przy ul. W. [...] w Z., uchylono ww. decyzję organu I instancji w całości i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do urządzenia mechanicznego zwanego podnośnikiem do samochodów osobowych. Pierwszy podnośnik elektryczno-mechaniczny osadzony w fundamencie betonowym został zdemontowany w 2004 r. Obecnie na terenie działki nr [...] znajduje się podnośnik pneumatyczny płytowy typu AT-2 przeznaczony do niskiego podnoszenia. Ustawiony został na terenie utwardzonym kostką brukową. W ocenie organu podnośnik ten nie mieści się w żadnej grupie obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a jego ustawienie na istniejącym utwardzonym terenie własnej działki nie mieści się w definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zakres obowiązywania ustawy Prawo budowlane określony w art. 1 wyłącza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie urządzenia mechanicznego, jakim jest podnośnik samochodowy.
Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie niniejsze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy podkreślił także, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii uciążliwości wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestia zgodności użytkowania obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, z warunkami decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 1999 r., może być przedmiotem odrębnego postępowania.
Skargą E. R. zaskarżyła powyższą decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że bezsporny jest fakt, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie skarżącej dotyczące demontażu podnośnika pneumatycznego AT-2. Słusznie zatem organ odwoławczy rozważa czy tego rodzaju urządzenie podlega przepisom prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Zatem ustawodawca tworząc definicję "obiektu budowlanego" nie definiuje samego pojęcia. Stwierdza jedynie, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla lub obiekt małej architektury. Wszystkie inne obiekty, nie mieszczące się w pojęciu budynku, budowli lub obiektu malej architektury, nie stanowią obiektów budowlanych. Używane przez ustawodawcę pojęcie budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy. Zdaniem Sądu z oczywistych względów przedmiotowy podnośnik pneumatyczny nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury.
Następnie Sąd wskazał, że zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy definicja budowli została ograniczona do stwierdzenia, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury. Następnie zostały wymienione niektóre obiekty budowlane, zakwalifikowane jako budowle. Lista wskazań budowli, na co wskazuje sformułowanie przepisu, ma charakter przykładowy i za cel stawia ułatwienie kwalifikacji obiektu jako budowli. Ocenę, czy można dany obiekt zakwalifikować jako budowlę, należy przeprowadzić w oparciu o ustalenia, czy dany obiekt posiada cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, jak również należy bezwzględnie ustalić jaki jest cel powstania obiektu.
Sąd podkreślił, że w toku postępowania organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowego podnośnika pneumatycznego opisując dokładnie jego konstrukcję (składa się z płyty najazdowej głównej o wymiarach 2,0 m x 1,27 m i 4 sztuk płyt podjazdowych o wymiarach 1,27 m x 0,5 m, nie związanych z gruntem), a także wykonując dokumentację fotograficzną. Z wydruku internetowego znajdującego się w aktach organu odwoławczego wynika, iż podnośnik taki przeznaczony jest dla serwisów oponiarskich do szybkiego podnoszenia pojazdu, w celu wygodnego, jednoczesnego demontażu kół z pojazdu. Podnośnik ten ustawiony jest na utwardzonym podłożu wykonanym z kostki brukowej, nie jest trwale związany z gruntem.
Zatem w świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, nie można zakwalifikować przedmiotowego urządzenia do budowli. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że brak jest w niniejszej sprawie materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji, ingerencji organu administracyjnego, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należy je umorzyć.
Sąd podniósł także, że wprawdzie w ostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ orzekający napisał, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże treść całego uzasadnienia dotyczy bezprzedmiotowości postępowania, tak więc uchybienie to należało ocenić jako nie mające wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Zarzuty skargi dotyczące uciążliwości zakładu usługowego w ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie mogą zostać uznane za zasadne. Również kwestie sanitariatów, dostępności dla osób niepełnosprawnych, miejsc postojowych dla klientów mogą być rozpatrywane w innych postępowaniach.
Skargą kasacyjną E. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151, art. 134 § 1, 141 § 4 i art. 145 ust. 2, 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy Praw budowlane przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) i wadliwie oddalił skargę, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły w sposób właściwy stanu faktycznego a przede wszystkim wadliwie przyjęły (podobnie jak WSA), iż podnośnik, którego demontażu domaga się skarżąca nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane wobec nie ustalenia czy podnośnik ten w rzeczywistości jest ustawiony na utwardzeniu wyłącznie wykonanym z kostki brukowej czy też (jak wskazuje to skarżąca) posadowiony jest na starym fundamencie, który nie został zlikwidowany, pomimo wydania w tym przedmiocie decyzji przez organy nadzoru budowlanego i który może stanowić obiekt budowlany w funkcjonalnym powiązaniu z podnośnikiem;
- b) art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 133, 141 § 4, 145 § 1 ust. 1 lit. c, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd oddalił skargę, mimo iż organ II instancji z naruszeniem zasady z art. 107 § 3 k.p.a. niewłaściwie uzasadnił orzeczenie nie odnosząc się do podnoszonych w trakcie postępowania kwestii związanych z funkcjonowaniem zakładu pomimo braku dostatecznej ilości miejsc postojowych dla tego typu działalności i innego rodzaju uciążliwości;
- c) art. 133 i 141 § 4 w zw. ze 193 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku przez WSA a w szczególności nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a zwłaszcza braku miejsc postojowych i innych uciążliwości i zawarcie w uzasadnieniu wyroku w tym zakresie jedynie stwierdzenia, iż "zarzuty skargi dotyczące uciążliwości zakładu usługowego w ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie mogą zostać uznane za zasadne", bez wskazania przyczyn i odniesienia przesłanek takiego stwierdzenia do zgromadzonego materiału dowodowego;
- d) art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 2, art. 141 § 4 i art. 151, p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności i niedokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nawet wówczas, jeżeli dany zarzut nie został podniesiony w skardze, a mianowicie:
- - uznaniem (za organem II instancji), iż roszczenie skarżącej nie ma materialnoprawnych podstaw w wyniku wadliwego przyjęcia, iż żądanie (a tym samym postępowanie) dotyczy jedynie urządzenia mechanicznego a nie uciążliwości związanych z tym urządzeniem i nie tylko z tym urządzeniem ale także innymi uciążliwościami jakie rodzi zakład (brakiem miejsc postojowych, sanitariatów);
- - naruszeniem przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. tj. wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania zamiast decyzji merytorycznie rozstrzygającej kwestię, której dotyczyło postępowanie (tak jak uczynił to organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.). W tym kontekście organ II instancji w sposób poprawny określił (w ostatnim zdaniu uzasadnienia), iż utrzymuje decyzję w mocy - a tym samym łączącym się z tym zagadnieniem
- - niewłaściwym uzasadnieniu istnienia rozbieżności pomiędzy treścią osnowy decyzji organu II instancji a treścią uzasadnienia, które to wadliwie zostało ocenione przez Sąd jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie mimo, że wada tego rodzaju powinna powodować wyeliminowanie decyzji zawierającej tego rodzaju sprzeczność z obrotu prawnego;
- 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, iż brak związania z gruntem urządzenia technicznego (w tym przypadku podnośnika) wyłącza możliwość jego zakwalifikowania jako obiektu budowlanego, gdy tymczasem obiektem budowlanym mogą być także w rozumieniu powyższego przepisu fundamenty składające się wraz z właściwym urządzeniem na całość.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, które nie zostały opłacone przez skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, organy jak i Sąd I instancji słusznie uznały, iż przedmiotem niniejszego postępowania było żądanie demontażu podnośnika pneumatycznego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. W. [...] w Z. Świadczy o tym już sama treść wniosku, którym wszczęto przedmiotowe postępowanie oraz skierowanie go do organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uciążliwości związanych z prowadzeniem zlokalizowanego na ww. działce zakładu nie mogły odnieść w niniejszej sprawie zamierzonego skutku. Zasadnie bowiem Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących funkcjonowania przedmiotowego zakładu gdyż nie było to przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego.
Nie można zgodzić się przy tym ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji odniósł się merytorycznie do zarzutów związanych z uciążliwością zakładu - Sąd ten wskazał jedynie, że w niniejszej sprawie zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne bowiem kwestia uciążliwości może być rozpatrywana w innych postępowaniach (a nie w postępowaniu dotyczącym rozbiórki przedmiotowego podnośnika). W związku z powyższym za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Za niezrozumiałe uznać należało powołanie się przez stronę skarżącą w podstawach skargi kasacyjnej na art. 1, art. 3 § 1 i art. 133 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa bowiem wyłącznie zakres regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądowi administracyjnymi i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Odnośnie art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną wydaną przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czyli organ administracji publicznej, a więc w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracyjnej. WSA w Lublinie zaskarżone rozstrzygnięcie oceniał wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, po czym rozpatrywaną skargę oddalił.
Wydanie takiego wyroku, chociaż niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, w żaden sposób nie może być utożsamiane z uchybieniem ww. przepisowi. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji orzekał w sprawie nienależącej do jego właściwości, by zastosował jakikolwiek środek nieprzewidziany w ustawie, a kontrolę działalności organów administracji publicznej administracyjnej dokonał w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały zastosowanie w sprawie. Do naruszenia natomiast art. 133 p.p.s.a. może dojść wtedy, gdy sąd pominie dokonane w sprawie ustalenia, czy też dokona własnych ustaleń faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, zmierzający do podważenia ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy (zarzut 1a) również uznać należy za nieuzasadniony. Nie można bowiem skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy w sytuacji, gdy ustalenia te zostały dokonane na podstawie przeprowadzonych (przy udziale m.in. skarżącej) oględzin na terenie działki nr [...], z których sporządzono protokół uzupełniony dokumentacją fotograficzną. Zwrócić w tym miejscu należy również uwagę na treść art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych oraz że protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy.
Dysponując prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy, zgodnie z którym przedmiotem niniejszego postępowania jest podnośnik pneumatyczny dla samochodów osobowych, składający się z płyty najazdowej głównej o wymiarach 2,0 x 1,27 m i 4 sztuk płyt podjazdowych o wymiarach 1,27 x 0,5 m, niezwiązany trwale z gruntem a jedynie ustawiony na terenie utwardzonym kostką brukową, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż urządzenie to nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a zatem brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko organów, uznane za prawidłowe także przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przedmiotowy podnośnik nie mieści się w żadnej grupie obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Za słuszne należy przede wszystkim uznać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowe urządzenie nie stanowi budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego bowiem nie mieści się w kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie.
Należy w pełni podzielić ustalenia Sądu I instancji w tej kwestii, które, nota bene, nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę skarżącą. Nie mogły bowiem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej sugerujące, że przedmiotowe urządzenie posiada fundamenty i wraz z nimi tworzy całość użytkową, w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, iż przedmiotowe urządzenie nie posiada fundamentów a jest jedynie ustawione na terenie utwardzonym kostką brukową.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela także ocenę Sądu I instancji, iż zawarte w ostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji sformułowanie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stanowi uchybienie nie mające wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem z treści całego uzasadnienia jednoznacznie wynika, iż organ II instancji stoi na stanowisku, że niniejsza sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa i należy ją umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co zresztą znalazło swój wyraz w rozstrzygnięciu organu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzono postępowanie w sprawie z wniosku o rozbiórkę przedmiotowego podnośnika, który nie jest obiektem budowlanym i nie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji słusznie zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę E. R. na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.