Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1263/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] marca 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
[..] w T. w dniu 2 maja 2011 r. i 5 maja 2011 r. zawiadomiło Burmistrza B.o zabraniu wspólnie z Fundacją [..] w trybie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt 14 koni rasy arabskiej należących do A.W. z jego gospodarstwa w C. gmina B. W dniu 6 maja 2011 r. [..] i Fundacja [..] złożyli wspólny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o czasowym odbiorze 14 koni.
Powiatowy Lekarz Weterynarii właściwy dla Powiatu [..]z/s w O. wnioskiem z dnia 6 maja 2011 r. wystąpił również o wydanie decyzji o czasowym odbiorze w/w koni A.W., z powodu utrzymywania zwierząt w stanie rażącego niechlujstwa, informując o złożonym doniesieniu o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.
Pismem z 17 maja 2011 r. Burmistrz B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania sprawie odbioru przedmiotowych koni A. W. Decyzją z dnia [..] października 2011 r. Burmistrza B. orzekł o czasowym odebraniu A.W. 13 koni rasy arabskiej oraz o przekazaniu ich pod opiekę [..] w T. oraz Fundacji [..] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się w Prokuraturze Rejonowej w G. w sprawie dalszego pobytu przedmiotowych koni. Ponadto ustalono, iż kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt zostanie obciążony A.W.- właściciel koni.
Po rozpatrzeniu odwołań Fundacji [..] oraz A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.decyzją z dnia [..] listopada 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Na decyzję Kolegium A.W., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12, uchylił w/w decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza B.z dnia [..] października 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2417/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz B.decyzją z dnia [..] maja 2014 r., umorzył postępowanie w przedmiocie odebrania A. W. konia rasy arabskiej, tj klaczy M. lat 7.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. W. oraz Fundacja [..].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. sygn. utrzymał o w mocy zaskarżoną decyzję.
Na decyzję Kolegium, Fundacja [..] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/14 uchylił w/w decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy Burmistrza B.z dnia [.] maja 2014r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 782/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2017r. Burmistrza B. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie odebrania 1 konia rasy arabskiej, tj. klaczy M., do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu konia, zawartej pomiędzy A. W. a Stowarzyszeniem [..] i Fundacją [..] oraz wezwał stronę postępowania tj. A. W., jako właściciela ww. koni do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne w toku instancji, do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu konia.
Zażalenie na w/w postanowienie - wniósł A.W., a zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wynik postępowania przed sądem powszechnym w niniejszej sprawie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w kwestii wydania decyzji w przedmiocie odebrania 1 konia rasy arabskiej, tj. klaczy M. maści siwej A. W. na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W., która następnie uzupełniona została pismem profesjonalnego pełnomocnika z dnia 2 listopada 2017 r. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 pkt 4 kpa poprzez błędne wywiedzenie, że istnienie umowy cywilnej w przedmiocie przekazania konia pod opiekę mieści się w zakresie pojęcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu naruszonego przepisu, podczas gdy należy kwalifikować ją jako okoliczność stanu faktycznego, co oznacza, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w trybie art. 189 k.p.c. a organ miał obowiązek okoliczność tę ustalić w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ewentualnie w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 9 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/14.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną, wskazał, że w analizowanym przypadku zachodzi stosunek zależności, ponieważ prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii istnienia umowy cywilnej w przedmiocie przekazania konia rzutuje na wynik sprawy administracyjnej w ramach kontrolowanego postępowania. Bezsprzecznie oba postanowienia z dnia [..] stycznia 2017 r. i z dnia [..] marca 2017 r. - dotyczą kwestii istnienia lub nieistnienia umowy o przekazaniu konia pod opiekę Fundacji [..] i Stowarzyszenia "[..]", a materia ta nie została jeszcze prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta.
W świetle powyższego Kolegium miało podstawę do przyjęcia, że rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w kwestii istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu konia przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne w kontrolowanym postępowaniu. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesiony przez stronę, Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej A. W. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, która to wadliwość polega na braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. i zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. co nakazuje uznać, że skarżony wyrok nie zawiera wyjaśnienia zastosowania przepisów prawa w konkretnej sprawie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie sprzeczne z oceną prawną sądu administracyjnego i wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania w zakresie administracyjnego odebrania koni A. W. na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt, co należy poczytywać jako rażące naruszenie prawa.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Oznacza to, że organ nie może forsować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym w wyroku poglądem.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/14 przesądził kwestię, że prowadzone postępowanie powinno wyjaśnić czy istnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i zobowiązał organ do wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12 wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie istnienia przesłanek z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W obu przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesione od tych wyroków skargi kasacyjne uznając za prawidłowe stanowisko sądów wojewódzkich. Pomimo tego organ uznał, że w sprawie istnieją wątpliwości co do treści oświadczenia złożonego przez skarżącego do protokołu interwencji, co stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości sądu powszechnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko nie jest prawidłowe, bowiem wyjaśnienie istnienia lub nieistnienia umowy o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy stronami stanowiło wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy, a dopiero ewentualny spór pomiędzy stronami w tym zakresie mógłby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania z uwagi konieczność jego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy więc do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie. Tymczasem organy administracji w niniejszej sprawie przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował takie stanowisko, że istnieje wątpliwość, co do charakteru stosunku prawnego istniejącego pomiędzy właścicielem odebranego konia arabskiego A.W. a [..] i Fundacją [..]
Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w sprawie okolicznościami stanu faktycznego. W toku całego postępowania strony jednoznacznie oświadczały, że do odebrania koni doszło w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Takie informacje zawierają również raporty interwencyjne, jak i notatka policyjna, w których wprost powołuje się jako podstawę odebrania zwierząt art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności w jakich doszło do odebrania zwierząt, gdzie przedstawiciele [..] i Fundacji [..] najpierw dokonali zgłoszenia o popełnionym przestępstwie, a następnie w asyście funkcjonariuszy Policji udali się do gospodarstwa skarżącego, gdzie odebrali konie oświadczając, że czynią to w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Fakt, że skarżący zgłosił zastrzeżenie do protokołu z interwencji, iż oddaje zwierzęta dobrowolnie, w świetle okoliczności tej interwencji oraz treści sporządzonego na tę okoliczność raportu, jak i treści notatki policyjnej, w których wprost wskazano jako podstawę interwencji art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, nie budzi wątpliwości, że intencją odbierających zwierzęta było działanie w trybie tego właśnie przepisu.
Wbrew twierdzeniom organów w sprawie między stronami nie istnieje spór co do charakteru tej czynności oraz podstawy prawnej działania organizacji zajmującej się ochroną praw zwierząt. Zarówno właściciel zwierząt jak i Fundacja oświadczyli, że zwierzęta zostały odebrane w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tej sytuacji brak było podstaw do kierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego. Przepis art. 189 k.p.c. określa materialnoprawne przesłanki zasadności powództwa, w którym powód domaga się sądowego ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, natomiast nie znajduje zastosowania, gdy istnienie określonego stosunku prawnego nie jest kwestionowane. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego w rozumieniu tego przepisu należało wykładać w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego, co jak wykazano wyżej w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. albowiem w toku swoich wywodów Sąd I instancji pominął podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące niewłaściwej oceny przez organy zebranego w sprawie materiału dowodowego i braku rozbieżności w oświadczeniach stron, co do okoliczności i podstawy prawnej odebrania konia jego właścicielowi, na podstawie których przyjęto określone założenia determinujące treść wydanego przez organy rozstrzygnięcia. W treści zaskarżonego wyroku nie poddano również analizie wyroków sądów, które orzekały w tej sprawie w zakresie związania ich treścią.
Wskazać przy tym należy, że uzasadnienie sądu wojewódzkiego nie może sprowadzać się do streszczenia przebiegu postępowania i powielania stanowiska organu, bezkrytycznie przy tym je przyjmując, zwłaszcza gdy jest ono kwestionowane przez strony. Sąd powinien odnieść się zarówno do argumentów podnoszonych przez organ jak i skarżącego, wyjaśniając dlaczego uznaje argumenty jednej ze stron za niezasadne, co daje możliwość zrozumienia jakimi motywami kierował się Sąd wydając wyrok określonej treści. W tej sprawie mimo podnoszonych w skardze zarzutów strona nie uzyskała informacji co do prawidłowości postępowania organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Opisane przez skarżącego kasacyjnie nieprawidłowości w tym zakresie, wskazujące na ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii zasadnie dowodzą, że legalna kontrola działań organów - dokonana przez Sąd I instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i naruszała wskazane w osnowie skargi kasacyjnej przepisy art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza B. z dnia [..] stycznia 2017r. W zakresie dotyczącym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego pełnomocnika z urzędu, właściwym do rozstrzygnięcia pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.