Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu [...] października 2012 r. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynął wniosek A. K. o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji tego organu w związku z trudną sytuacją materialno-bytową. Wnioskodawca oświadczył, że jest synem zmarłego kombatanta A. K..
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. K..
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że o pomoc pieniężną ze środków budżetowych będących w dyspozycji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych mogą ubiegać się tylko osoby posiadające uprawnienia kombatanckie lub osoby pozostałe po kombatancie, o których mowa w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r., poz. 400), dalej ustawa o kombatantach, która nie przewiduje możliwości przyznania ww. uprawnień dzieciom pozostałym po kombatantach lub osobach represjonowanych. Dlatego organ uznał za zasadne umorzenie postępowania z wniosku A. K., ponieważ nie miał on interesu prawnego do składania takiego wniosku, zaś konsekwencją braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. K.. Wskazał, że jest dzieckiem kombatanta i więźnia obozów koncentracyjnych. Zgodnie z ustawą o kombatantach o pomoc pieniężną ze środków budżetowych mogą ubiegać się między innymi osoby pozostałe po kombatantach, a ustawa nie zawiera warunku, że osoby te muszą być kombatantami. Natomiast określenie "osoby pozostałe po kombatantach" należy interpretować w ten sposób, że są to osoby najbliższe, a więc również dzieci.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne skarżący domagał się przyznania mu pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w związku z trudną sytuacją materialno–bytową. Uzasadniając swój wniosek, skarżący podał, że jest synem zmarłego kombatanta A. K.. Prawidłowo zatem organ przyjął, że skarżący domagał się przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 19 ustawy o kombatantach. Art. ten w ust. 1 stanowi, że tego rodzaju pomoc może być przyznana kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie może być zakwalifikowany do kategorii "kombatantów" ani też "innych osób uprawnionych", ponieważ wymagałoby to spełnienia przesłanek opisanych w art. 1 - 4 ustawy o kombatantach. W przypadku wniosku o przyznanie pomocy finansowej złożonego nie przez kombatanta ani też nie przez inną osobę uprawnioną w rozumieniu art. 1 – 4 ww. ustawy, pomoc taka może być przyznana jedynie na podstawie art. 19 ust. 2a ustawy o kombatantach, który to przepis stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2 (a więc także pomoc finansowa), przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom lub inwalidom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Niewątpliwie zaś skarżący nie jest wdowcem po kombatancie ani innej osobie uprawnionej, a przytoczony przepis wyraźnie rozszerza kombatanckie uprawnienie do pomocy finansowej jedynie na wdowy i wdowców po kombatantach i innych osobach uprawnionych.
Sąd Wojewódzki uznał zatem, że organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o kombatantach. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną do przyznania pomocy, czyli nieposiadającą interesu prawnego, powinno skutkować umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r. skargę kasacyjną wniósł A. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja organu naruszała art. 7, art. 8, art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. 2/ art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a także niezawarcie w uzasadnieniu wyroku należytego przedstawienia stanu sprawy, tj. zupełne pominięcie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o przyznanie mu comiesięcznej renty.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącemu z urzędu, które nie zostały pokryte w żadnej części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obie decyzje organu nie zawierają rozstrzygnięcia w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o udzielnie mu wsparcia i pomocy w postaci comiesięcznej renty. Zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r. zwrócił się on o "udzielnie wsparcia i pomocy w postaci bezpłatnego abonamentu, bezpłatnych leków oraz finansowej pomocy okresowej lub comiesięcznej renty." Powyższego uchybienia organu nie dostrzegł Sąd I instancji dokonując kontroli przedmiotowej decyzji. Ponadto Sąd naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało wskazane, że skarżący złożył wniosek o przyznanie mu comiesięcznej renty.
W ocenie autora skargi kasacyjnej istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Pojęcie bezprzedmiotowości często jest mylone z bezzasadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż stanowić to będzie niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r. poz. 400 ze zm.) kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych - może być przyznana doraźna lub okresowa pomoc pieniężna. Pomoc taka może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, opłacanie pomocy pielęgnacyjnej, a w stosunku do niewidomych oraz ciężko poszkodowanych inwalidów - kosztów zakupu innego, ułatwiającego pracę i życie, sprzętu pomocniczego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom lub inwalidom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych (ust. 2a).
Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował tezy Sądu I instancji, iż skarżący nie spełniał warunków przyznania pomocy, określonych w art. 19 ww. ustawy. Oznacza to, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kwestia ta jest już przesądzona i nie można jej skutecznie podważyć.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się wyłącznie do zarzutów proceduralnych. Jej autor wskazuje na dwa uchybienia, których w jego ocenie dopuścił się Sąd I instancji.
Po pierwsze, wbrew hipotezie art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji nie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący we wniosku o udzielenie pomocy domagał się m.in. renty. Zarzut ten jednak jest niezasadny.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.
Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku z dnia 24 maja 2013 r. spełnia wymogi ustawowe. Nie sposób uznać, by brak wyraźnego sformułowania, że skarżący domaga się comiesięcznej renty, w sytuacji, gdy Sąd podnosi, że wnioskodawca ubiegał się o szeroko rozumianą pomoc finansową, która mu nie przysługuje z uwagi na treść art. 19 ustawy o kombatantach, mógł mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, nie mówiąc już o wpływie istotnym. Oznacza to tym samym, że nie doszło do naruszenia w tej kwestii wskazanych w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 8 i 107 k.p.a.
Po drugie, autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji, z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., przyjął za prawidłowe umorzenie przez organ postępowania, gdy tymczasem sprawa powinna być rozstrzygnięta co do meritum.
Można oczywiście przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, gdy twierdzi, że w sytuacji uznania, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu, który nie ma interesu prawnego, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie organ uznał jednak, że sam wniosek skarżącego wszczął postępowanie. Skoro jednak po wszczęciu postępowania organ doszedł do wniosku, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie posiada uprawnień kombatanckich, nie jest też osobą pozostałą po kombatancie, o których mowa w art. 19 ust. 2a ustawy o kombatantach (co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej), to zasadnie przyjął, że świadczy to o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania (sprawę administracyjną), określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (elementy o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji (wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95).
Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94). Skoro więc w niniejszej sprawie wnioskodawca nie jest podmiotem posiadającym uprawnienie do ubiegania się o pomoc pieniężną określoną w art. 19 ustawy o kombatantach, to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem strony było bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.